П О С Т А Н О В А
Іменем України
28 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 330/2010/16-а
Провадження № 11-754апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 330/2010/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Таврія» до Новоданилівської сільської ради Якимівського району Запорізької області (далі - Сільрада), виконавчого комітету Сільради, треті особи: Новоданилівський сільський голова Сільради Селищев Роман Геннадійович, Відділ Держгеокадастру у Якимівському районі Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, ТОВ «АПК «Агро-Вектор», Фермерське господарство «Алека», ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання дій протиправними
за касаційною скаргою ТОВ «Таврія» на постанову Якимівського районного суду Запорізької області від 23 грудня 2016 року (суддя Гусарова В. В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (судді Юрко І. В., Гімон М. М., Чумак С. Ю.),
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2016 року ТОВ «Таврія» звернулося до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати пункти 3 та 4 протоколу Сільради дев'ятої сесії сьомого скликання від 30 травня 2016 року нечинним, а дії Сільради дев'ятої сесії сьомого скликання із прийняття рішення, зазначеного у пунктах 3 та 4 вказаного протоколу, незаконними; визнати незаконними та протиправними рішення Сільради від 30 травня 2016 року (16 рішень) про затвердження протоколів конкурсної комісії щодо передачі земельних ділянок в оренду; визнати дії виконавчого комітету Сільради з проведення 30 травня 2016 року конкурсу із надання (передання) в оренду земельних ділянок комунальної власності (на право укладення договору оренди земельної ділянки), зазначених в об'яві в газеті «Слово трудівника» від 2 квітня 2016 року № 25 (7365), незаконними, а результати цього конкурсу - недійсними; визнати недійсними протоколи засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на право укладення договорів оренди земельних ділянок (16 протоколів), яке відбулося 19 травня 2016 року.
Якимівський районний суд Запорізької області постановою від 23 грудня 2016 року в задоволенні позову відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 березня 2017 року постанову Якимівського районного суду Запорізької області від 23 грудня 2016 року скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час винесення оскаржуваного рішення, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувані позивачем протоколи засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на право укладення договорів оренди земельних ділянок, протокол та рішення Сільради, які є актами індивідуальної дії, вичерпали свою дію, оскільки вже були реалізовані шляхом укладення договорів оренди спірних земельних ділянок. Відтак між ТОВ «Таврія», відповідачем - Сільрадою та третіми особами існує спір про право.
Не погодившись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій, ТОВ «Таврія» звернулося до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій, зокрема, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. На обґрунтування касаційної скарги позивач, крім іншого, зазначив, що спір у справі стосується визнання неправомірності дій суб'єктів владних повноважень, а тому висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що цей спір відноситься до господарської юрисдикції, є помилковим.
У запереченнях на касаційну скаргу ТОВ «АПК «Агро-Вектор» вважає її необґрунтованою та просить зазначену скаргу залишити без задоволення.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 червня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки в касаційній скарзі позивач просить скасувати судове рішення у зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Суди попередніх інстанцій встановили такі обставини справи.
ТОВ «Таврія» звернулося до суду з позовом, у якому, крім іншого, просило визнати недійсними протоколи засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на право укладення договорів оренди земельних ділянок, яке відбулося 19 травня 2016 року:
- протокол № 1 щодо земельної ділянки НОМЕР_28, контур НОМЕР_17, кадастровий номер НОМЕР_1;
- протокол № 2 щодо земельної ділянки НОМЕР_29, контур НОМЕР_18, д.НОМЕР_19, кадастровий номер НОМЕР_2;
- протокол № 3 щодо земельної ділянки НОМЕР_30, контур НОМЕР_17, кадастровий номер НОМЕР_3;
- протокол № 4 щодо земельної ділянки НОМЕР_31, контур НОМЕР_20, кадастровий номер НОМЕР_4;
- протокол № 5 щодо земельної ділянки НОМЕР_32, контур НОМЕР_21, кадастровий номер НОМЕР_5;
- протокол № 6 щодо земельної ділянки НОМЕР_33, контур НОМЕР_22, кадастровий номер НОМЕР_6;
- протокол № 7 щодо земельної ділянки НОМЕР_34, контур НОМЕР_23, кадастровий номер НОМЕР_7;
- протокол № 8 щодо земельної ділянки НОМЕР_35, контур НОМЕР_24, кадастровий номер НОМЕР_8;
- протокол № 9 щодо земельної ділянки НОМЕР_36, контур НОМЕР_25, кадастровий номер НОМЕР_9;
- протокол № 10 щодо земельної ділянки НОМЕР_37, контур НОМЕР_25, кадастровий номер НОМЕР_10;
- протокол № 11 щодо земельної ділянки НОМЕР_38, контур НОМЕР_23, кадастровий номер НОМЕР_11;
- протокол № 12 щодо земельної ділянки НОМЕР_39, контур НОМЕР_23, кадастровий номер НОМЕР_12;
- протокол № 13 щодо земельної ділянки НОМЕР_40, контур НОМЕР_26, кадастровий номер НОМЕР_13;
- протокол № 14 щодо земельної ділянки НОМЕР_41, контур НОМЕР_27, кадастровий номер НОМЕР_14;
- протокол № 15 щодо земельної ділянки НОМЕР_42, контур НОМЕР_24, кадастровий номер НОМЕР_15;
- протокол № 16 щодо земельної ділянки НОМЕР_43, контур НОМЕР_24, кадастровий номер НОМЕР_16.
Крім того, позивач просив визнати нечинними пункти 3 та 4 протоколу Сільради дев'ятої сесії сьомого скликання від 30 травня 2016 року про затвердження протоколів конкурсної комісії про надання права оренди земельних ділянок комунальної власності.
До того ж позивач просив визнати незаконними та протиправними рішення Сільради від 30 травня 2016 року: № 4/1-9/2016; № 4/2-9/2016; № 4/3-9/2016; № 4/4-9/2016;
№ 4/5-9/2016; № 4/6-9/2016; № 4/7-9/2016; № 4/8-9/2016; № 4/9-9/2016; № 4/10-9/2016; № 4/11-9/2016; № 4/12-9/2016; № 4/13-9/2016; № 4/14-9/2016; № 4/15-9/2016;
№ 4/16-9/2016, якими затверджені зазначені вище протоколи засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на право укладення договорів оренди земельних ділянок та передані в оренду земельні ділянки третім особам.
У червні 2016 року Сільрада уклала з третіми особами (ТОВ «АПК «Агро-Вектор»», Фермерське господарство «АЛЕКА», ОСОБА_4, ОСОБА_5) договори оренди зазначених земельних ділянок:
- від 3 червня 2016 року № 1, контур НОМЕР_17, кадастровий номер НОМЕР_1;
- від 3 червня 2016 року № 3, контур НОМЕР_17, кадастровий номер НОМЕР_3;
- від 3 червня 2016 року № 4, контур НОМЕР_20, кадастровий номер НОМЕР_4;
- від 28 липня 2016 року № 5, контур НОМЕР_21, кадастровий номер НОМЕР_5;
- від 3 червня 2016 року № 6, контур НОМЕР_22, кадастровий номер НОМЕР_6;
- від 23 червня 2016 року № 7, контур НОМЕР_23, кадастровий номер НОМЕР_7;
- від 3 червня 2016 року № 8, контур НОМЕР_24, кадастровий номер НОМЕР_8;
- від 3 червня 2016 року № 9, контур НОМЕР_25, кадастровий номер НОМЕР_9;
- від 3 червня 2016 року № 10, контур НОМЕР_25, кадастровий номер НОМЕР_10;
- від 23 червня 2016 року № 11, контур НОМЕР_23, кадастровий номер НОМЕР_11;
- від 3 червня 2016 року № 12, контур НОМЕР_23, кадастровий номер НОМЕР_12;
- від 3 червня 2016 року № 13, контур НОМЕР_26, кадастровий номер НОМЕР_13;
- від 3 червня 2016 року № 14, контур НОМЕР_27, кадастровий номер НОМЕР_14;
- від 3 червня 2016 року № 15, контур НОМЕР_24, кадастровий номер НОМЕР_15;
- від 3 червня 2016 року № 16, контур НОМЕР_24, кадастровий номер НОМЕР_16.
Зазначені вище договори оренди земельних ділянок зареєстровані в державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.
Отже, на час звернення позивача до суду з адміністративним позовом були укладені договори оренди спірних земельних ділянок з третіми особами.
Щодо земельної ділянки НОМЕР_29, контур НОМЕР_18, д.НОМЕР_19, кадастровий номер НОМЕР_2, суди зазначили, що ухвалою Якимівського районного суду Запорізької області від 1 грудня 2016 року скасовано за нововиявленими обставинами рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 26 лютого 2014 року про визнання відумерлою спадщини після смерті ОСОБА_6, який помер ІНФОРМАЦІЯ_1, та згідно з яким земельну ділянку у розмірі 10,3 умовно кадастрових гектарів землі, розташованих на території Сільради (право власності на які посвідчується сертифікатом НОМЕР_44, виданим Якимівською районною державною адміністрацією Запорізької області), передано у власність територіальній громаді с. Новоданилівка в особі Сільради; скасовано державну реєстрацію права власності від 7 жовтня 2015 року за Сільрадою земельної ділянки, кадастровий номер НОМЕР_2, дата державної реєстрації земельної ділянки 21 вересня 2015 року, цільове призначення - ведення товарного сільськогосподарського виробництва, площа 10,1503 га. Таким чином, щодо вказаної земельної ділянки є спадкова справа.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішення судом апеляційної інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Як убачається з матеріалів справи, виникнення спірних правовідносин, за якими судом апеляційної інстанції закрито провадження, обумовлено незгодою позивача з правомірністю Сільради та її виконавчого комітету надавати право оренди зазначених земельних ділянок комунальної власності шляхом проведення конкурсу.
Таким чином, предметом розгляду у цій справі є не стільки дії та рішення Сільради та її виконавчого комітету як суб'єктів, наділених владно-управлінськими функціями, скільки незгода ТОВ «Таврія» з передачею в оренду зазначених земельних ділянок комунальної власності і в подальшому укладенням договорів оренди спірних земельних ділянок, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Як убачається з матеріалів справи, на час звернення позивача до суду з адміністративним позовом оскаржувані ТОВ «Таврія» протоколи засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на право укладення договорів оренди земельних ділянок, протокол та рішення Сільради, які є актами індивідуальної дії, вичерпали свою дію, оскільки вже були реалізовані шляхом укладення договорів оренди спірних земельних ділянок з третіми особами у червні 2016 року.
За таких обставин між ТОВ «Таврія» та Сільрадою, а також третіми особами: ТОВ «АПК «Агро-Вектор», Фермерським господарством «Алека», ОСОБА_4, ОСОБА_5, існує спір про право.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час прийняття рішення судом апеляційної інстанції, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне.
Та обставина, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Визнання незаконним та скасування вищезазначеного рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що, у свою чергу, унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний із реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об'єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Згідно з частиною першою статті 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття рішення судом апеляційної інстанції) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За змістом частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів, що виникають з публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів.
За змістом частин першої, другої статті 20 Господарського кодексу України держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів.
Кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання наявності або відсутності прав.
За таких обставин в цьому випадку правовідносини між сторонами мають цивільно-правовий (або господарсько-правовий), а не публічно-правовий характер, що обумовлює звернення з цим позовом в порядку цивільного або господарського судочинства залежно від змісту вимог і суб'єктного складу сторін.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу ТОВ «Таврія» слід залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Таврія» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко |
Судді: Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна| Л. М. Лобойко Н. П. Лященко|
В. В. Британчук| Л. І. Рогач|
Д. А. Гудима| І. В. Саприкіна|
В. І. Данішевська| О. М. Ситнік|
О. С. Золотніков| О. С. Ткачук |
О. Р. Кібенко| В. Ю. Уркевич|
В. С. Князєв| О. Г. Яновська|