П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 806/3144/13-а
Провадження № 11-1484апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Київстар» (далі - ПрАТ «Київстар») на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05 липня 2016 року (суддя Капинос О. В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року (судді Котік Т. С., Жизневська А. В., Малахова Н. М.) у справі № 806/3144/13-а за позовом ПрАТ «Київстар» до Реєстраційної служби Житомирського міського управління юстиції Житомирської області (далі - Реєстраційна служба), Комунального підприємства «Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації» Житомирської обласної ради (далі - КП «Житомирське ОМБТІ»), Виконавчого комітету Житомирської міської ради (далі - Виконком), третя особа - Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області (далі - Регіональне відділення Фонду), про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2013 року ПрАТ «Київстар» звернулося до суду з позовом до Реєстраційної служби, КП «Житомирське ОМБТІ» та Виконкому, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило визнати протиправними і скасувати:
- пункт 3 рішення Виконкому від 15 серпня 2012 року № 342 в частині оформлення права державної власності на приміщення захисної споруди цивільного захисту загальною площею 135,80 кв. м, розташовані за адресою: м. Житомир, вул. Шелушкова, 96 (далі - спірні приміщення), надані (закріплені) з відповідним оформленням свідоцтва про право власності за державою у сфері управління Регіонального відділення Фонду (визначено в підпункті 4 пункту 3 оскаржуваного рішення Виконкому);
- свідоцтво про право власності від 29 серпня 2012 року, видане Виконкомом, відповідно до якого спірні приміщення належить державі у сфері управління Регіонального відділення Фонду;
- державну реєстрацію від 19 вересня 2012 року за державою у сфері управління Регіонального відділення Фонду права власності на спірні приміщення, здійснену КП «Житомирське ОМБТІ».
На обґрунтування позову ПрАТ «Київстар» зазначило, що позивач з 26 грудня 2008 року має у приватній власності нежитлову адміністративну будівлю за адресою: м. Житомир, вул. Шелушкова, 96. Право власності на всю будівлю, як і її функціональне призначення підтверджується: витягами про реєстрацію права власності від 02 березня 2009 року; свідоцтвом про право приватної власності від 22 травня 2012 року, виданим після реконструкції будівлі; договором оренди земельної ділянки від 16 липня 2009 року, укладеним із Житомирською міською радою для обслуговування всієї власної будівлі; витягом про державну реєстрацію права приватної власності, виданого 25 травня 2012 року на всю будівлю (після реконструкції). Проте Виконком прийняв рішення від 15 серпня 2012 року № 324, на підставі якого на користь третьої особи оформлено право державної власності на частину майна позивача, а саме на вбудовані спірні приміщення. КП «Житомирське ОМБТІ» здійснило реєстрацію права державної власності на зазначену частину приміщень будівлі, про що свідчить витяг з Реєстру права власності на нерухоме майно від 19 грудня 2012 року. На думку позивача, дії відповідачів щодо прийняття оскаржуваного рішення та оформлення оспорюваного свідоцтва є діями з фактичного поділу власності позивача - будівлі за адресою: м. Житомир, вул. Шелушкова, 96, без його згоди і правової підстави, шляхом незаконного вилучення частини приміщень, зміни їх статусу і передачі у державну власність як самостійного об'єкта, без наявного факту спільної власності та утворення нового об'єкта, чим порушено право приватної власності позивача, здійснено втручання в його господарську діяльність, що суперечить чинному законодавству України.
Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 05 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ПрАТ «Київстар» у касаційній скарзі зазначило, що оскаржувані судові рішення є незаконними та необґрунтованими. На думку скаржника, цей спір як за суб'єктним складом, так і за предметом позовних вимог є публічно-правовим, оскільки відповідачами у справі є Виконком, тобто орган місцевого самоврядування, наділений владними повноваженнями у сфері прийняття рішень та оформлення на їх підставі свідоцтв про право власності на нерухоме майно, та КП «Житомирське ОМБТІ», наділене делегованими владними управлінськими повноваженнями у сфері реєстрації права власності. На підставі викладеного позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, а справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 19 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 грудня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Відповідачі та третя особа відзивів (заперечень) на касаційну не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що 22 травня 2012 року Виконком видав свідоцтво про право власності на будівлю з офісними, складськими і технологічними приміщеннями з прибудованою резервною ДЕС і гаражем, яким посвідчено, що в цілому об'єкт, розташований у м. Житомирі на вул. Шелушкова, 96, дійсно належить ПрАТ «Київстар» на праві приватної власності. Об'єкт складається з будівлі адмінбудинку з офісними, складськими і технологічними приміщеннями з прибудованою резервною ДЕС і гаражем загальною площею 1769,80 кв. м.
15 серпня 2012 року Виконком прийняв рішення № 342 про оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна, пунктом 3 якого вирішено оформити за державою у сфері управління Регіонального відділення Фонду право власності на об'єкти нерухомого майна - спірні приміщення захисної споруди цивільного захисту загальною площею 135,80 кв. м.
На підставі вказаного рішення від 15 серпня 2012 року № 342 Виконком 29 серпня 2012 року видав свідоцтво про право власності на спірні приміщення.
19 вересня 2012 року КП «Житомирське ОМБТІ» здійснило державну реєстрацію права власності за державою у сфері управління Регіонального відділення Фонду на спірні приміщення.
Не погодившись із вказаними рішеннями відповідачів, ПрАТ «Київстар» звернулось до суду з цим позовом.
Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.
Закриваючи провадження в адміністративній справі, Житомирський окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що: прийняте Виконкомом як суб'єктом владних повноважень оскаржуване рішення є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, що вичерпав свою дію внаслідок його виконання; подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірного майна має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до Реєстраційної служби, КП «Житомирське ОМБТІ» та Виконкому, направленим на скасування пункту 3 рішення Виконкому від 15 серпня 2012 року № 342 в частині оформлення права державної власності на спірні приміщення захисної споруди цивільного захисту.
Матеріалами справи також установлено, що на підставі вказаного рішення Виконком 29 серпня 2012 року видав свідоцтво про право власності на спірні приміщення, а 19 вересня 2012 року КП «Житомирське ОМБТІ» здійснило державну реєстрацію права власності за державою у сфері управління Регіонального відділення Фонду на вказані приміщення.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
Отже, оскаржуване рішення Виконкому від 15 серпня 2012 року № 342 (пункт 3) є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. При цьому у держави у сфері управління Регіонального відділення Фонду виникло право власності на спірні приміщення і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушених прав (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження вказаним приміщенням захисної споруди цивільного захисту) не забезпечує їх реального захисту. У такому випадку захист порушеного, на думку позивача, права має вирішуватися за нормами господарського судочинства.
За правилами частини першої статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України; тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім: спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів, та інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 0870/645/12 (провадження № 11-484ас18) та від 12 грудня 2018 року у справі № 601/2137/17 (провадження № 11-1126апп18).
Таким чином, висновки судів першої та апеляційної інстанційпро неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильними.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Київстар» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05 липня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
О. Р. Кібенко О. М. Ситнік
В. С. Князєв В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська
Н. П. Лященко