П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2018 року
м. Київ
Справа № 761/33504/14-а
Провадження № 11-99апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В.С.,
судді-доповідача Золотнікова О.С.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Яновської О.Г.,
за участю секретаря судового засідання Мамонової І.В.,
учасники справи:
представник позивача - ОСОБА_3,
представник відповідача - Самелюк К.О.,
розглянула в судовому засіданнікасаційну скаргу представника позивача ОСОБА_5 - ОСОБА_6 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року (суддя Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2015 року (судді Федотов І.В., Губська Л.В., Ганечко О.М.) у справі № 761/33504/14-а за позовом ОСОБА_5 до Київської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Паладін-інвест» (далі - ТОВ «Паладін-інвест»), Закрите акціонерне товариство «Топаз-Електронікс» (далі - ЗАТ «Топаз-Електронікс»), Управління житлово-комунального господарства Шевченківської районної державної адміністрації (далі - УЖКГ), Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент земресурсів), про визнання протиправними і скасування рішень, зобов'язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2014 року ОСОБА_5 звернувся до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення відповідача: 1) від 18 березня
2004 року № 139/1349 «Про передачу земельної ділянки акціонерному товариству закритого типу «Топаз-Електронікс» (далі - АТЗТ «Топаз-Електронікс») для будівництва житлового будинку на АДРЕСА_2»; 2) від 12 липня 2007 року № 1120/1781 «Про внесення змін до рішень Київської міської ради від 18.03.2004 р. № 138/1348 «Про передачу земельної ділянки акціонерному товариству закритого типу «Топаз-Електронікс» для будівництва житлових будинків на АДРЕСА_1» та від 18.03.2004 р. № 139/1349 «Про передачу земельної ділянки акціонерному товариству закритого типу «Топаз-Електронікс» для будівництва житлового будинку на
АДРЕСА_2» у частині внесення змін до рішення Київської міської ради від 18 березня 2004 року № 139/1349;
- зобов'язати відповідача вчинити дії щодо повернення в користування територіальної громади міста Києва земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 на АДРЕСА_2 шляхом звернення до суду з позовом про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від
27 серпня 2004 року, зареєстрованого Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - ГУ земресурсів КМДА), запис від 21 жовтня 2004 року № 91-6-00352, укладеного між відповідачем та АТЗТ «Топаз-Електронікс».
Окружний адміністративний суд міста Києва постановоювід 30 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від
25 серпня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Не погодившись із постановленими у справі судовими рішеннями, представник позивача подав касаційну скаргу.
На обґрунтування вимог касаційної скарги представник позивача ОСОБА_6 зазначив, що предметом спору в цій справі є рішення Київської міської ради про передачу земельної ділянки в оренду третім особам, тобто ненормативні акти, які вичерпали свою дію після їх реалізації. З огляду на правовий висновок Верховного Суду України, викладений в постанові від 24 травня 2015 року № 21-34а15, цей спір підлягає вирішенню в порядку цивільного (господарського) судочинства.
Ухвалою судді Вищого адміністративного суду України від 15 жовтня 2015 року відкрито касаційне провадження в цій справі, копії касаційної скарги надіслано учасникам справи з установленням строку для подання заперечень на неї.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 31 січня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 19 лютого 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Відповідач і треті особи відзив на касаційну скаргу не надіслали.
У судовому засіданні 03 квітня 2018 року представник позивача касаційну скаргу підтримав і просив її задовольнити з викладених у ній підстав. Представник відповідача - Самелюк К.О. просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи представників позивача та відповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням виконавчого комітету Шевченківської районної ради народних депутатів м. Києва від 08 січня 1979 року
№ 29 ОСОБА_5 було надано дозвіл на установлення збірно-розбірного гаража в садибі НОМЕР_2 для зберігання автомобіля «Жигулі», який позивач придбав через відділ соціального забезпечення.
26 березня 2014 року позивач зареєстрував право власності на гараж НОМЕР_2 в Об'єднанні автолюбителів «Коперник», що підтверджується свідоцтвом про право власності НОМЕР_3.
Земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1, на якій розташований гараж позивача, належить до земель комунальної власності та межує із земельною ділянкою за адресою: АДРЕСА_2.
У 2003 році Комунальне підприємство «Київський інститут земельних відносин» на замовлення АТЗТ «Топаз-Електронікс» розробило проект відведення земельної ділянки для будівництва житлового будинку за адресою: АДРЕСА_2.
Цей проект був погоджений Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища (висновок від 29 серпня 2003 року
№ 19-1714), Управлінням охорони навколишнього природного середовища (висновок від 12 вересня 2003 року № 119/04-4-10/600), Головним державним санітарним лікарем м. Києва (висновок від 22 вересня 2003 року № 6899), Головним управлінням охорони культурної спадщини та реставраційно-відновлювальних робіт (висновок від 12 вересня 2003 року № 5347).
На підставі зазначених висновків суб'єктів владних повноважень Київською міською радою було прийнято рішення від 18 березня 2004 року № 139/1349, яким затверджено проект відведення земельної ділянки та передано АТЗТ «Топаз-Електронікс» у короткострокову оренду на 5 років земельну ділянку площею 0,21 га для будівництва житлового будинку за адресою: АДРЕСА_2 за рахунок земель міської забудови.
Київська міська рада та АТЗТ «Топаз-Електронікс» на підставі цього рішення уклали договір оренди земельної ділянки від 27 серпня 2004 року (далі - Договір), який зареєстровано ГУ земресурсів КМДА 21 жовтня 2004 року за № 91-6-00352.
Угодою (договір про внесення змін) від 18 вересня 2008 року було внесено зміни до цього Договору, а саме: його укладено на 10 (десять) років; його умови залишаються без змін, окрім сторони Договору - орендаря та терміну оренди земельної ділянки; всі права та обов'язки за Договором переходять від АТЗТ «Топаз-Електронікс» до
ТОВ «Паладін-інвест» з дня державної реєстрації цієї угоди.
Цю угоду зареєстровано ГУ земресурсів КМДА 19 вересня 2008 року за № 91-6-00803.
У подальшому рішенням Київської міської ради від 12 липня 2007 року № 1120/1781 було внесено зміни до рішень цього органу місцевого самоврядування від 18 березня 2004 року № 138/1348 «Про передачу земельної ділянки акціонерному товариству закритого типу «Топаз-Електронікс» для будівництва житлових будинків на АДРЕСА_1» та від 18 березня 2004 року
№ 139/1349 «Про передачу земельної ділянки акціонерному товариству закритого типу «Топаз-Електронікс» для будівництва житлового будинку на АДРЕСА_2», а саме: у тексті цих рішень суб'єкт «Акціонерне товариство закритого типу «Топаз-Електронікс» замінено суб'єктом «Товариство з обмеженою відповідальністю «Холдингова компанія «Системні інвестиції».
На думку позивача, передача земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 в оренду АТЗТ «Топаз-Електронікс», а в подальшому
ТОВ «Паладін-інвест», порушує його права та законні інтереси щодо володіння, користування і розпорядження гаражем НОМЕР_2 та право користування земельною ділянкою, на якій він розташований. У зв'язку із цим ОСОБА_5 звернувся до суду з позовом.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень органу місцевого самоврядування, якими передано третій особі у справі земельну ділянку розміром 2096 кв. м на АДРЕСА_2.
При цьому на підставі оскаржених ОСОБА_5 рішень відповідача між Київською міською радою та третьою особою у справі укладено Договір, об'єктом якого є вказана земельна ділянка.
Проте у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Отже, прийняті відповідачем рішення про передачу третій особі в оренду земельної ділянки є ненормативними актами органу місцевого самоврядування, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання. Скасування цих рішень не породжує наслідків для орендаря земельної ділянки, оскільки у зв'язку з укладенням договору оренди земельної ділянки виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права користування земельною ділянкою. У такому випадку захист порушеного права залежно від суб'єктного складу сторін має вирішуватися за нормами цивільного (господарського) судочинства.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного, на думку позивача, права власності на гараж та права користування земельною ділянкою, на якій розташований цей гараж, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду України від 06 жовтня
2015 року у справі № 21-1306а15, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступити від цього висновку.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня
2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу представника позивача ОСОБА_5 - ОСОБА_6 задовольнити.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 13 квітня 2018 року.
Головуючий В.С. Князєв
Суддя-доповідач О.С. Золотніков
Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко
С.В. Бакуліна О.Б. Прокопенко
В.В. Британчук Л.І. Рогач
Д.А. Гудима І.В. Саприкіна
В.І. ДанішевськаО.М. О.М. Ситнік
О.Р. Кібенко О.Г. Яновська
Л.М. Лобойко
Повний текст постанови підписано 20 квітня 2018 року.