П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2018 року
м. Київ
Справа № 184/2470/13
Провадження № 11-154апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О.Б.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В.,
Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Орджонікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат» (далі - Товариство) до Нікопольської районної державної адміністрації (далі - РДА), за участю прокуратури м. Орджонікідзе Дніпропетровської області, треті особи: управління Держгеокадастру у Нікопольському районі Дніпропетровської області, фізичні особи, які отримали у власність земельні ділянки згідно з розпорядженням голови РДА від 29 липня 2002 року № 283-р «Про передачу земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю) та видачу державних актів на право приватної власності на землю громадянам Менжинської сільської ради» (далі - розпорядження № 283-р), про визнання протиправним і скасування розпорядження,
за касаційною скаргою Товариства на ухвали Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 11 серпня 2016 року (у складі судді Гаєвого О.В.) та Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року (у складі колегії суддів Дадим Ю.М., Богданенка І.Ю., Уханенка С.А.),
УСТАНОВИЛА:
Товариство звернулося до Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області з позовом до РДА, в якому просило: скасувати розпорядження № 283-р; зобов'язати утриматись від виділення земельних ділянок в межах гірничого відводу.
Орджонікідзевський міський суд Дніпропетровської області ухвалою від 11 серпня
2016 року на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), чинного на час ухвалення цього рішення, провадження у справі закрив з мотивів непідсудності цієї справи адміністративному суду.
Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта, вичерпує свою дію після його реалізації, а вимоги про визнання такого рішення незаконним мають розглядатись у порядку цивільного або господарського судочинства. У такому випадку суд вважає, що вимога про визнання рішення незаконним може розглядатись як спосіб захисту порушеного цивільного права у порядку цивільного або господарського судочинства.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 11 жовтня
2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
У жовтні 2016 року Товариство подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На обґрунтування своїх вимог Товариство наводить доводи про те, що земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Вважає, що оскільки розпорядження № 283-р породжує певні права та обов'язки для громадян, органів державної влади, то воно є правовим актом індивідуальної дії та відповідно до положення частини другої статті 17 КАС (чинного до 15 грудня 2017 року) підлягає оскарженню в адміністративному суді.
У запереченні на касаційну скаргу РДА зазначає, що спори, які виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією із сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) розглядаються в порядку цивільного судочинства. Вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши за матеріалами справи наведені в касаційній скарзі та запереченні на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від
4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Спір у справі, що розглядається, стосується права власності третіх фізичних осіб на земельні ділянки, яке підтверджується державними актами на право власності на земельні ділянки.
Тобто оскаржувані ненормативні акти суб'єкта владних повноважень вичерпали свою дію у зв'язку з їх реалізацією. Таким чином, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права власності на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей встановлювати (визнавати) належність права власності на земельні ділянки.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
Таким чином, суди попередніх інстанцій, враховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад, дійшли обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі у зв'язку з тим, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до статті 350 КАС у редакції Закону № 2147-VIII суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Орджонікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат» залишити без задоволення.
2. Ухвали Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від
11 серпня 2016 року та Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від
11 жовтня 2016 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя доповідач | О.Б. Прокопенко |
Судді: |Н.О. Антонюк |Н.П. Лященко| |
|С.В. Бакуліна|Л.І. Рогач| |
|В.В. Британчук|І.В. Саприкіна| |
|Д.А. Гудима|О.М. Ситнік| |
|В.І. Данішевська|О.С. Ткачук| |
|О.С. Золотніков|В.Ю. Уркевич| |
|О.Р. Кібенко |О.Г. Яновська| |
|Л.М. Лобойко| | |