П О С Т А Н О В А
Іменем України
26 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/663/18
Провадження № 11-891заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,
позивача - ОСОБА_3,
особи, яка приєдналася до апеляційної скарги - ОСОБА_4,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 та особи, яка приєдналась до апеляційної скарги, ОСОБА_4 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Смоковича М. І. від 02 липня 2018 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом про визнання протиправною (незаконною) бездіяльності Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) щодо незатвердження Положення про Апарат ВРУ та зобов'язання відповідача затвердити своєю Постановою Положення про Апарат Ради.
На обґрунтування вимог ОСОБА_3 зазначив, що чинне Положення про Апарат ВРУ затверджено Розпорядженням Голови Ради від 25 серпня 2011 року № 769, хоча відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Закон № 1861-VI, Регламент ВРУ) таке положення затверджується Постановою ВРУ.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 02 липня 2018 року відмовив позивачу у відкритті провадження у справі, оскільки останній оспорює бездіяльність ВРУ, яка за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у зв'язку з чим з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подав до ВеликоїПалати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на його думку, ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Обґрунтовуючи свої доводи, скаржник зазначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Представник ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, оскільки Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо зачіпає інтереси позивача.
Крім того, 12 листопада 2018 року ОСОБА_4 подав до Великої Палати Верховного Суду заяву про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_3, оскільки вважає, що оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції порушені його законні інтереси, як представника ОСОБА_3 за довіреністю.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи відповідача, Велика Палата Верховного Суду знаходить, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС України Верховному Суду, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Ради визначені у ст. 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (п. 1 ч. 1).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні юрисдикції адміністративних справ про
оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРУ, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
За позицією ОСОБА_3 ВРУ допустила незаконну бездіяльність шляхом незатвердження Положення про Апарат ВРУ, тобто неприйняття Радою відповідної Постанови, чим порушує його права та інтереси.
ВеликаПалата Верховного Суду відхиляє доводи позивача, виходячи з таких обставин.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з п. 15 ст. 85 Основного Закону України до повноважень Ради належить прийняття Регламенту ВРУ.
Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях, і відповідно до ст. 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1
і 2 ст. 55 Конституції України.
Аналізуючи зазначені положення, можна дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду, як суду першої інстанції, віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Ради, які виникають у правовідносинах, де ВРУ як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження.
У судовому засіданні, як і в своєму позові, ОСОБА_3 не зміг обґрунтувати, які саме його права та інтереси внаслідок незатвердження Положення про Апарат ВРУ є порушеними, і на захист яких він звернувся до суду з цим позовом.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що бездіяльність ВРУ, яку оспорює позивач, не створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Оскільки ОСОБА_3 не є ані працівником Апарату ВРУ, ані особою, на яку можуть бути поширені норми Положення про Апарат Ради, оспорювана ним бездіяльність ВРУ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.
При цьому суд першої інстанції правомірно не зазначив у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі, оскільки бездіяльність ВРУ, яку оспорює позивач, не порушує його права та не зачіпає його інтереси.
За правилами ст. 315, 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: (…) змінити судове рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної (…) частини.
Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність змінити ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року в її мотивувальній частині.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 241-243, 266, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 та особи, яка приєдналася до апеляційної скарги, ОСОБА_4 задовольнити частково.
Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
В іншій частині ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: В. С. Князєв
Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна
Судді:
Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
В. В. Британчук Н. П. Лященко
Д. А. Гудима Л. І. Рогач
В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков О. Г. Яновська