П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 2-а/604/47/14 (2-а/604/3/15)
Провадження № 11-914апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О.С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом депутата Підволочиської селищної ради ОСОБА_3 (далі - Рада) до Ради, третя особа - ОСОБА_4, про скасування рішення
за касаційною скаргою депутата Ради ОСОБА_3 на ухвали Підволочиського районного суду Тернопільської області від 30 березня 2015 року (суддя Сташків Н. Б) та Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2015 року (судді Богаченко С. І., Старунський Д. М., Рибачук А. І.),
УСТАНОВИЛА:
20 листопада 2014 року депутат Ради ОСОБА_3 звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просив скасувати рішення 16 сесії 22 скликання Підволочиської селищної Ради народних депутатів від 27 серпня 1997 року № 237 «Про затвердження матеріалів інвентаризації земельної ділянки, якою користується Підволочиське районне споживче товариство під об'єктом «Підволочиський ринок» (далі - Рішення № 237, Підволочиське РСТ відповідно).
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач послався на те, що Рішення № 237 Рада прийняла з порушенням установленого Земельним кодексом України порядку надання земельних ділянок у користування. Так, на підставі оскаржуваного рішення Ради земельна ділянка на АДРЕСА_1 надана в користування з виданням відповідного державного акта неіснуючій юридичній особі, яка до того ж із заявою про виділення в користування земельної ділянки під об'єктом «Підволочиський продовольчий ринок» не зверталася. Також на розгляд Ради не було надано жодних графічних матеріалів з бажаним місцем розташування та розміром земельної ділянки, що пояснюється відсутністю рішення про створення АДРЕСА_1, як і присвоєння земельній ділянці чи об'єктам на ній адресного номера 8. Крім того, відсутнє рішення Ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і тим більше про його затвердження.
У ході розгляду справи суди встановили таке.
27 серпня 1997 року Рада ухвалила Рішення № 237, пунктом 1 якого затвердила матеріали інвентаризації земельної ділянки, закріпленої за Підволочиським РСТ під об'єктом «Підволочиський ринок» на АДРЕСА_1, а пунктом 2 дозволила госпрозрахунковому виробничому бюро видати Підволочиському РСТ під об'єкт «Підволочиський ринок» державний акт на право постійного користування землею площею 0,22 га.
7 вересня 1997 року Підволочиському РСТ видано державний акт серії НОМЕР_1 на право постійного користування землею під об'єктом «Підволочиський ринок» у АДРЕСА_1.
Згідно з договором купівлі-продажу від 22 липня 2013 року Підволочиське РСТ продало у власність, а ОСОБА_5 купив комплекс будівель і споруд ринку який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1
Відповідно до договору дарування, укладеного 31 липня 2014 року, ОСОБА_5 подарував, а ОСОБА_4 прийняв у дарунок комплекс будівель і споруд ринку, що знаходяться за адресою: Тернопільська область, Підволочиський район, АДРЕСА_1
Із витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень від 31 липня 2014 року № 25009551 об'єкт нерухомого майна - комплекс будівель і споруд ринку за адресою: АДРЕСА_1 належить на праві приватної власності ОСОБА_4
Підволочиський районний суд Тернопільської області ухвалою від 3 грудня 2014 року відкрив провадження у справі, а ухвалою від 30 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2015 року,провадження у справі закрив на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Не погодившись із наведеними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, депутат Ради ОСОБА_3 через своїх представників подавкасаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування цими судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалені ними судові рішення, справу передати до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Незгода позивача з висновками судів про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі мотивована тим, що відповідач як орган місцевого самоврядування при вирішенні питань щодо надання земельних ділянок у користування діє як суб'єкт владних повноважень, тому оскарження Рішення Ради № 237 з огляду на пункт 1 частини першої, пункт 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час подання позову), Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010, а також узагальнення Львівського апеляційного адміністративного суду за 2014 рік має відбуватися у порядку саме адміністративного судочинства. Крім того, позивач посилався на те, що він звернувся до суду з цим позовом як депутат місцевої ради з метою усунення порушень законності.
У запереченнях на касаційну скаргу третя особа ОСОБА_4 вказав на безпідставність вимог скаржника і, посилаючись на правильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив залишити скаргу без задоволення.
Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС (у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду), наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Стаття 2 КАС (у зазначеній редакції) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене чинною редакцією КАС.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 чинного КАС).
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.
Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
З аналізу наведених норм права вбачається, щоКАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Крім того, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб'єкта владних повноважень.
Рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права, що виникло у певного суб'єкта в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Зі змісту позовної заяви убачається, що депутат Ради ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом про скасування Рішення № 237 на захист інтересів територіальної громади смт Підволочиськ з метою усунення порушень Радою законності при передачі в постійне користування Підволочиському РСТ земельної ділянки комунальної власності.
При цьому позивач посилається на відсутність у цій справі спору про право, однак з установлених судами обставин справи убачається, що на підставі оскаржуваного Рішення Підволочиське РСТ отримало державний акт на право постійного користування земельною ділянкою.
Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень у Підволочиського РСТ виникло речове право на спірну земельну ділянку, в подальшому ж право власності на розташовані на ній об'єкти нерухомості перейшло до третьої особи, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження у справі.
Наведені в касаційній скарзі та додаткових поясненнях до неї доводи не спростовують цих висновків.
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки закриття судами першої та апеляційної інстанцій провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу депутата Ради ОСОБА_3 слід залишити без задоволення, а ухвали Підволочиського районного суду Тернопільської області від 30 березня 2015 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2015 року- без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу депутата Підволочиської селищної ради ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвали Підволочиського районного суду Тернопільської області від 30 березня 2015 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 червня 2015 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач| |О. Б. Прокопенко |
Судді: |Н. О. Антонюк |Н. П. Лященко|
|С. В. Бакуліна|Л. І. Рогач|
|В. В. Британчук|І. В. Саприкіна|
|Д. А. Гудима|О. М. Ситнік|
|В. І. Данішевська|О. С. Ткачук|
|О. Р. Кібенко|В. Ю. Уркевич|
|В. С. Князєв|О. Г. Яновська|
|Л. М. Лобойко| |