П О С Т А Н О В А
Іменем України
27 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/798/18
Провадження № 11-1275заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кравчука В. М. від 03 жовтня 2018 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України про визнання протиправними та нечинними указів,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2018 року позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив визнати протиправними та нечинними укази Президента України від 27 серпня 2014 року № 694/2014 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ № 694/2014) та від 10 вересня 2014 року № 715/2014 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ № 715/2014).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 зазначив, що зазначені спірні укази є незаконними, оскільки видані на підставі Закону України від 20 квітня 2000 року № 1682-III «Про природні монополії» (далі - Закон № 1682-III), положення якого щодо відповідних повноважень Президента України визнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 08 липня 2008 року у справі № 14-рп/2008.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 жовтня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі за п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки цей спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірній ухвалі, вирішення позовних вимог ОСОБА_3 про визнання протиправними та нечинними указів Президента України у зв'язку з порушенням конституційних приписів про повноваження Президента України не віднесено до юрисдикції адміністративного суду, а належить до компетенції Конституційного Суду України.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на його думку, ухвалу суду першої інстанції, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Обґрунтовуючи свої доводи, скаржник зазначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. На думку позивача, предметом цього спору є не питання щодо конституційності указів № 694/2014 і № 715/2014, а їх невідповідність нормам закону, тобто їх законність.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи відповідача, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 2 ст. 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених п. 9, 10 ч. 1 цієї статті.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За позицією ОСОБА_3 Президент України на підставі оскаржуваних указів, які на його думку, є незаконними та підлягають скасуванню, утворив юридичну особу - Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у зв'язку з чим йому, як споживачу житлово-комунальних послуг, надходять рахунки на оплату житлово-комунальних послуг за тарифами, які встановлені нібито незаконно створеною юридичною особою, і з якими не погоджується позивач. Зазначені порушення надають йому право на оскарження указів № 694/2014 і № 715/2014 у судовому порядку.
Велика Палата Верховного Суду не приймає правову позицію позивача, виходячи з таких міркувань.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС Українинормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин.
Як убачається зі змісту оспорюваних указів № 694/2014 і № 715/2014, вони стосуються створення, організації та діяльності визначеної в ньому юридичної особи, а саме Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, тобто є актами індивідуальної дії, які не містять загальнообов'язкових правил поведінки, передбачають індивідуалізовані приписи щодо створення та регулювання діяльності зазначеного органу, а отже, адресовані одній особі, не регулюють певний вид суспільних відносин, і вичерпують свою дію після їх реалізації.
Крім того, Верховна Рада України ухвалила Закон України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», яким визначила правовий статус Національної комісії, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення, у зв'язку з чим укази № 694/2014 і № 715/2014 вичерпали свою дію і не регулюють правовідносини щодо організації та діяльності цієї комісії.
Тобто спірні укази не породжують для ОСОБА_3 жодних прав та обов'язків, що відповідно не надає позивачу права на захист, а саме: права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне також зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз'яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Таку правову позицію викладено в постановах ВеликоїПалати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Тобто висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі у зв'язку з непідсудністю цього спору судам адміністративної юрисдикції, є правильним та обґрунтованим.
Разом з цим суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що такий спір належить до компетенції Конституційного Суду України, оскільки за позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верхового Суду невідповідність спірних указів нормам Основного Закону України, якими визначено конституційні повноваження Президента України, може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ОСОБА_3 просить визнати протиправними та нечинними укази № 694/2014 та № 715/2014 не з підстав відсутності у Президента України конституційних повноважень на створення такої юридичної особи, а у зв'язку з тим, що, на думку позивача, такі укази є незаконними, а саме прийняті на підставі Закону № 1682-III, положення якого визнані неконституційними.
Крім того, оскаржувані укази були предметом конституційного провадження у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про природні монополії», «Про електроенергетику», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», а також указів Президента України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», і ухвалою ВеликоїПалати Конституційного Суду України від 19 вересня 2018 року № 7-уп/2018 зазначене конституційне провадження в частині конституційності спірних указів було закрите у зв'язку з втратою їх чинності.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції помилково роз'яснив ОСОБА_3, що розгляд вимог про визнання протиправними та нечинними указів № 694/2014 та № 715/2014 з підстав відсутності у Президента України на це конституційних повноважень віднесено до компетенції Конституційного Суду України, а тому оскаржувана ухвала цього суду підлягає зміні в її мотивувальній та резолютивній частинах з викладених вище підстав.
За правилами ст. 315, 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Керуючись ст. 241-243, 266, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Абзац другий резолютивної частини ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року виключити.
В іншій частині ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:
Н. О. Антонюк В. С. Князєв
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
В. В. Британчук Н. П. Лященко
Д. А. Гудима Л. І. Рогач
В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко