П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 800/576/16
Провадження № 11-339заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Бондар О. А.,
позивача - ОСОБА_3,
представника відповідача - Гуцала Д. С.,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_3 до Президента України Порошенка ПетраОлексійовича про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди
за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року (у складі колегії суддів Пасічник С. С., Васильєвої І. А., Ханової Р. Ф., Хохуляка В. В., Юрченко В.П.),
УСТАНОВИЛА:
29 жовтня2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням змін та доповнень просив визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення позивача на посаду судді Запорізького окружного адміністративного суду строком на п'ять років, зобов'язати відповідача видати відповідний указ та стягнути на користь позивача моральну шкоду у розмірі 150 тис. грн.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_3 зазначив, що 15 вересня 2016 року Вища рада юстиції (далі - ВРЮ) вирішила внести Президентові України подання пропризначення, зокрема, позивача на посаду судді Запорізького окружного адміністративного суду строком на п'ять років. З огляду на положення статті 74 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції, чинній на момент внесення подання ВРЮ; далі - Закон № 2453-VІ) внесення ВРЮ такого подання кореспондувалося з обов'язком відповідача підписати відповідний указ. Проте до 30 вересня 2016 року, тобто до набрання чинності законами України від 2 червня 2016 року № 1401-VIIІ «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIIІ) та № 1402-VIIІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ), відповідач указу про призначення ОСОБА_3 суддею, згідно з поданням ВРЮ від 23 вересня 2016 року № 119/0/12-16, не підписав. При цьому указами від 24 та 29 вересня 2016 року призначив на посади суддів низку осіб, щодо яких ВРЮ внесла подання одночасно з поданням стосовно ОСОБА_3 (і навіть пізніше), не внісши до цього указу позивача, що, на думку останнього, свідчить про дискримінаційний характер бездіяльності відповідача.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 22 лютого 2018 року в задоволенні позовуОСОБА_3відмовив.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що Президент України не допустив протиправної бездіяльності щодо невидання указу про призначення ОСОБА_3 на посаду судді вперше строком на п'ять років відповідно до подання ВРЮ від 23 вересня 2016 року.
28 березня 2018 року ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу на вказане рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про задоволення позову.
Апеляційна скарга мотивована тим, що рішення суду першої інстанції необґрунтоване, незаконне, ухвалене внаслідок неповного з'ясування дійсних обставин справи та з неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права. У додаткових поясненнях позивач вказує на необхідність застосування при вирішенні справи висновків Верховного Суду, висловлених у справі № 800/366/17.
У відзиві на апеляційну скаргу представником Президента України вказано на відсутність у суду першої інстанції підстав для задоволення позову, оскільки Глава держави діяв виключно в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
У судовому засіданні позивач та представник відповідача підтримали відповідно апеляційну скаргу та відзив на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.
Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 15 вересня 2016 року ВРЮ прийняла рішення № 2277/0/15-16 про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_3 на посаду судді Запорізького окружного адміністративного суду строком на п'ять років.
Відповідне подання ВРЮ від 23 вересня 2016 року № 119/0/12-16 про призначення на посаду суддів 21 особи (у тому числі й позивача) направлено до Адміністрації Президента України із супровідним листом за цією ж датою та отримано наступного дня, тобто 24 вересня 2016 року.
Указом Президента України від 29 вересня 2016 року № 425/2016 призначено строком на п'ять років у місцевих загальних судах на посади суддів відповідних осіб, проте ОСОБА_3 на посаду судді Запорізького окружного адміністративного суду призначений не був.
Оскільки це подання та відповідні матеріали не були розглянуті до дня набрання чинності Законом № 1401-VIIІ, їх листом від 25 жовтня 2016 року № 02-01/3080 повернуто до ВРЮ для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
Надаючи оцінку доводам учасників справи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 128 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України внесення подання про призначення суддів на посади або звільнення їх з посад віднесено до компетенції ВРЮ.
Статтею 74 Закону № 2453-VІ передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРЮ, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору кандидатів на посаду судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду судді. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРЮ.
За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
2 червня 2016 року Верховна Рада України прийняла Закон № 1401-VIIІ, яким внесено зміни до Конституції України щодо правосуддя, та цього ж дня - Закон № 1402-VIIІ. Зазначені закони набрали чинності 30 вересня 2016 року.
Цими законами запроваджено нові засади формування та механізми кадрового оновлення суддівського корпусу, зокрема, скасовано п'ятирічний термін призначення суддів та передбачено зайняття посад суддями лише безстроково.
Пунктом 29 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIIІ передбачено, що кандидати на посаду судді, які були зараховані до резерву на заміщення вакантних посад суддів та включені до рейтингового списку, у разі якщо закінчення трирічного строку припало на період одного року до набрання чинності цим Законом, а також кандидати, щодо яких на день набрання чинності цим Законом внесені рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, але яких не призначено на посаду судді, мають право взяти участь у доборі на посаду судді у порядку, встановленому цим Законом, без складання відбіркового іспиту та проходження спеціальної підготовки. Такі кандидати повторно складають кваліфікаційний іспит та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді відповідно до результатів такого іспиту.
Відповідно до абзацу другого пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1401-VIII матеріали та подання ВРЮ про призначення суддів строком на п'ять років, не розглянуті до дня набрання чинності цим Законом, повертаються до Вищої ради правосуддя для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
Згідно зі статтею 128 Конституції України (в редакції, чинній з 30 вересня 2016 року) призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом.
З аналізу наведених норм убачається, що до набрання чинності Законом № 1402-VIII, тобто до 30 вересня 2016 року, Президент України був наділений повноваженнями щодо видання указу про призначення на посаду судді вперше на п'ять років на підставі подання ВРЮ протягом 30 днів з дня надходження такого подання, тоді як після 30 вересня 2016 року з огляду на наведені імперативні приписи Законів № 1401-VIII та № 1402-VIII він вже позбавлений права приймати рішення щодо призначення суддів вперше на п'ять років на підставі подань ВРЮ, навіть якщо вони надійшли раніше цієї дати.
Зважаючи на те, що подання ВРЮ про призначення, зокрема, позивача на посаду судді надійшло до Адміністрації' Президента України 24 вересня 2016 року, а з 30 вересня 2016 року відповідні повноваження Президента України стосовно видання указу про призначення суддів були законодавчо обмежені, Глава держави не допустив протиправної бездіяльності щодо невидання указу про призначення ОСОБА_3 на посаду судді, оскільки не порушив 30-денний строк, встановлений для видання указу про призначення судді після отримання відповідного подання ВРЮ згідно з Законом № 2453-VI.
Відповідно до пункту 1 статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право, зокрема, на повагу до свого приватного життя.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказує, що поняття «приватне життя» не виключає відносини професійного або ділового характеру, оскільки саме у рамках трудової діяльності більшість людей мають значну можливість розвивати стосунки з навколишнім світом (рішення від 16 грудня 1992 року у справі «Німіц проти Німеччини» («Niemietz v. Germany»), заява № 13710/88, § 29).
На думку ЄСПЛ, приватне життя включає право особи на формування та розвиток стосунків з іншими людьми, зокрема стосунків професійного або ділового характеру (рішення від 7 серпня 1996 року у справі «С. проти Бельгії» («С. v. Belgium»), заява № 21794/93, § 25). А обмеження, накладені на доступ до професії, визнані цим судом такими, що впливають на приватне життя (рішення від 27 липня 2004 року у справі «Сідабрас та Джяутас проти Литви» («Sidabras and Dziautas v Lithuania», заяви № 55480/00 та № 59330/00, § 47).
За змістом пункту 2 статті 8 Конвенції органи державної влади не можуть втручатись у здійснення права на доступ до професії як складову права на повагу до приватного життя, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Закони № 1401-VIII та № 1402-VIII, які набрали чинності 30 вересня 2016 року, запровадили нові засади формування суддівського корпусу та механізми його кадрового оновлення, зокрема деполітизували процес призначення суддів на посади та передбачили безстрокове признання кандидатів на посади суддів.
Скасування так званого випробувального п'ятирічного терміну призначення судді на посаду, позбавлення Верховної Ради України повноваження обирати суддів безстроково, надання Президентові України церемоніальної ролі у призначенні суддів були неодноразово позитивно оцінені Європейською комісією за демократію через право (Венеціанською комісією) у Проміжному висновку № 803/2015 від 24 липня 2015 року CDL-PI(2015)016 «Щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя» (пункти 13, 26-27), у Висновку № 803/2015 від 26 жовтня 2015 року CDL-AD(2015)027 «Щодо проекту змін до Конституції України в частині правосуддя, затвердженого конституційною комісією 4 вересня 2015 року» (пункт 14), у Спільному висновку № 801/2015 від 23 березня 2015 року CDL-AD(2015)007 Венеціанської комісії та Директорату з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» та внесення змін до Закону «Про вищу раду юстиції України» (пункти 48, 92), у Висновку № 722/2013 від 15 червня 2013 року CDL-AD(2013)014 «Щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції, що посилюють незалежність суддів (включаючи пояснювальну записку та порівняльну таблицю), та на зміни до Конституції, запропоновані Конституційною Асамблеєю України»(пункти 11-14).
У зв'язку з утратою Президентом України з 30 вересня 2016 року повноважень щодо призначення суддів на п'ятирічний строк не було реалізоване подання ВРЮ № 119/0/12-16 від 23 вересня 2016 року про призначення на посади суддів позивача, а також 20 інших осіб. Це подання було отримане Адміністрацією Президента України 24 вересня 2016 року,тобто за 4 робочі дні до втрати Президентом України вказаних повноважень.
Інтереси публічного порядку, в якому з 30 вересня 2016 року більше не існувало повноваження Президента України призначати суддів на перший п'ятирічний строк, унеможливили реалізацію Президентом України подання ВРЮ, зокрема щодо позивача. Крім того, стаття 74 Закону № 2453-VІ не зобов'язувала Президента України видавати указ про призначення суддів впродовж 4 робочих днів з дня отримання подання ВРЮ, а встановлювала 30-денний строк, який сплинув після позбавлення Президента України відповідного повноваження.
Позивач у минулому не працював суддею. Тому відсутність у перші чотири робочі дні після отримання подання ВРЮ указу Президента України про призначення позивача на перший п'ятирічний строк не можна розцінювати як позбавлення його права на професію.
Право позивача на доступ до суддівської професії як складова його права на повагу до приватного життя гарантовані Конституцією України зі змінами, внесеними Законом № 1401-VIIІ, а також Законом № 1402-VІІІ, який згідно з його преамбулою визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Тому позивач не позбавлений права разом з іншими кандидатами претендувати на вакантні посади суддів у судовій системі України, в якій «впроваджується повномасштабна судова реформа, яка включає внесення змін до Конституції України та законів України, а також інституційні зміни» (рішення ЄСПЛ у справі «Куликов та інші проти України» («Kulykov and Others v. Ukraine») від 19 січня 2017 року, заява № 5114/09 та 17 ін., § 148).
Більше того, для ситуації позивача Закон № 1402-VIII передбачив можливість реалізувати право на доступ до суддівської професії через участь у доборі на посаду судді у порядку, встановленому цим Законом, без складання відбіркового іспиту та проходження спеціальної підготовки (пункт 29 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII).
Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність ознак протиправності в діях Президента України щодо невидання указу про призначення позивача на посаду судді Запорізького окружного адміністративного суду строком на п'ять років.
Не знайшли свого підтвердження у ході розгляду справи й посилання ОСОБА_3 на допущення щодо нього Президентом України дискримінаційних дій у зв'язку з виданням указів про призначення на посади суддів інших кандидатів.
Таким чином, висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні, відповідають встановленим у справі обставинам, які з'ясовано у повному обсязі, та ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.Доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду не спростовують.
Велика Палата Верховного Суду не встановила також і порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування або зміни рішення.
Щодо посилань скаржника на висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у його рішенні від 3 квітня 2018 року (справа № 800/366/17), слід зазначити, що вони стосуються неправомірності дій Вищої ради правосуддя щодо нерозгляду повернутих Президентом України матеріалів про призначення особи на посаду судді та не охоплюють спірні у справі, яка розглядається, правовідносини, що виникли у зв'язку з реалізацією саме Президентом України його компетенції щодо призначення суддів.
Відповідно до частини першої статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, апеляційну скаргу ОСОБА_3 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття й оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 6 липня 2018 року.
Головуючий | В. С. Князєв|
Суддя-доповідач| | О. Б. Прокопенко | |
Судді: Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко| |
С. В. Бакуліна| Л. І. Рогач| |
В. В. Британчук| І. В. Саприкіна| |
Д. А. Гудима| О. М. Ситнік| |
В. І. Данішевська| О. С. Ткачук | |
О. С. Золотніков| В. Ю. Уркевич| |
Л. М. Лобойко| О. Г. Яновська| |
||||||