ОКРЕМА ДУМКА
29 вересня 2023 року
м. Київ
справа №823/1090/18
адміністративне провадження №К/9901/63744/18
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18 за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1 , про скасування рішення.
Відповідно до ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
У справі, що розглядається, Суд не повною мірою врахував низку положень Конституції України, скасував законне і обґрунтоване рішення суду апеляційної інстанції, а також вплинув на право власності фізичної особи та її право на доступ до суду.
1. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (статті 5-7 Конституції України). Основний Закон України також містить низку інших положень, в яких розмежовано владу в Україні на два окремих незалежних види: державну владу та місцеве самоврядування (статі 13, 19, 32, 38-40, 47, 55, 56, 71, 86, 140-146 та Перехідні положення Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, навпаки, розглядає місцеве самоврядування як складову державної влади, що знаходиться у підпорядкуванні державної влади (її органів), оскільки пунктами 36, 44 та 66 цієї постанови передбачено, що:
діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом»; застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні межі і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів;
один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому; в усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур;
суб`єкти владних повноважень (зокрема, органи державної влади, органи місцевого самоврядування) можуть вирішувати спори між собою в межах існуючих адміністративних процедур, оскільки такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою.
2. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 140 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, навпаки, розглядає місцеве самоврядування та його органи як «піднаглядних (підпорядкованих)» суб?єктів, з якими «держава може поділитися повноваженнями» стосовно вирішення питань місцевого значення, оскільки пунктами 61 та 64 цієї постанови передбачено, що:
позивач у цій справі як виконавчий орган Черкаської міської ради наділений делегованими повноваженнями у галузі будівництва, тобто такими, що належать до компетенції органів виконавчої влади, зокрема, відповідача у цій справі, якими держава «поділилася» із виконавчими органами рад;
ДАБІ України здійснює публічно-владні управлінські функції, змістом яких є державний архітектурно-будівельний нагляд над виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради, якому делеговані певні управлінські владні повноваження у галузі будівництва, тобто над піднаглядним (підпорядкованим) суб`єктом владних повноважень.
3. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (стаття 145 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18 заперечує (обмежує) таке право місцевого самоврядування, наполягаючи на необхідності існування «спеціального закону» (додатково, до статей 4 та 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») для захисту прав в судовому порядку або заміні цього права «існуючими адміністративними процедурами», оскільки пунктами 45, 60 та 66 цієї постанови передбачено, що:
можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом;
один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому; в усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур;
суб`єкти владних повноважень (зокрема, органи державної влади, органи місцевого самоврядування) можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур, оскільки такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою.
4. Чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (стаття 9 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, фактично, заперечує існування Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), згідно зі статтею 11 якої органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві.
5. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України; основними засадами судочинства є, зокрема, обов`язковість судового рішення (статті 125 та 129 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18 не враховує правові висновки Великої Палати Верховного Суду (сформовані у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, від 29 квітня 2020 року у справі № 640/7788/19, від 1 липня 2020 року у справі № 826/16739/18 та від 1 липня 2020 року у справі № 826/16739/18), які безпосередньо стосуються права (фактично, обов?язку) суб?єктів владних повноважень у судовому порядку захищати свої інтереси, спрямовані на виконання наданих законом функцій:
державу в судовому процесі, зокрема як позивача, може представляти орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
держава може вступати в адміністративні правовідносини; у випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень;
поведінка органів, через які діє держава в адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави в адміністративних відносинах; в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією);
представляти державу у відповідних відносинах; метою участі держави в особі відповідних органів в адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи в такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб.
6. Людина визнається в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави; права і свободи людини і громадянина захищаються судом (статті 3 та 55 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, навпаки, передбачає позбавлення людини (третя особа у цій справі) як права власності (у формі будівельного паспорта на будівництво господарської будівлі з літньою кухнею, чинність та законність якого ґрунтувалася на рішенні органу місцевого самоврядування від 28.10.2015 та постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі, що розглядається), так і права на доступ до суду (спірні правовідносини виникли більше ніж 5 років тому).
7. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (стаття 125 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18 заперечує існування юридичного спору, хоча як позивач (орган місцевого самоврядування), третя особа на стороні позивача (фізична особа) та відповідач (орган державної влади) у всіх своїх письмових документах, адресованих суду у цій справі, просять вирішити юридичний спір, що виник між сторонами.
8. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (стаття 125 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, фактично, передбачає, що адміністративні суди не уповноважені вирішувати юридичні спори у сфері публічно-правових відносин, які ініційовані органами місцевого самоврядування, та у яких здійснюється захист прав територіальної громади (її мешканців) у відносинах з органами державної влади, оскільки пунктами 77 та 78 цієї постанови передбачено, що:
поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів;
поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
9. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (стаття 140 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18, фактично, передбачає, що права окремого мешканця територіальної громади не можуть захищатися в суді через відповідні органи місцевого самоврядування, оскільки пунктом 75 цієї постанови передбачено, що:
рішення ДАБІ України (про позбавлення фізичної особи права власності у формі будівельного паспорта на будівництво господарської будівлі з літньою кухнею, чинність та законність якого ґрунтується на рішенні органу місцевого самоврядування від 28.10.2015, а також постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі, що розглядається) не мало правових наслідків безпосередньо для територіальної громади чи органу місцевого самоврядування.
10. Суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права (стаття 129 Конституції України).
Постанова Верховного Суду від 19 вересня 2023 року у справі № 823/1090/18 передбачає, дещо, інший підхід до здійснення правосуддя, оскільки пунктом 80 цієї постанови передбачено двічі відступ від правових позицій Верховного Суду, сформованих у постановах від 18.10.2018 у справі № 823/1004/18 та від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, натомість, не враховано наявність аналогічної правової позиції, що сформована раніше у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 807/1292/17.
З урахуванням зазначеного, вважаю, що у Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду не було підстав для скасування законної та обґрунтованої постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі, що розглядається, а також для відступу від правових висновків щодо застосування норм права у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 823/1004/18, від 12.02.2019 у справі № 823/1089/18, від 30.11.2020 у справі № 640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі № 640/11699/19, натомість, були всі підстави для відступу від правових висновків, наведених у постановах Верховного Суду від 23.09.2020 у справі № 823/1050/18, від 22.07.2021 у справі № 500/498/19, від 23.06.2022 у справі № 818/2014/17, від 21.09.2022 у справі № 823/1002/18 та від 01.11.2022 у справі № 823/1053/18.
Суддя Я.О. Берназюк