ОКРЕМА ДУМКА
судді Чиркіна С.М.
27 вересня 2023 року
м. Київ
справа №823/1090/18
адміністративне провадження №К/9901/63744/18
Постановою Верховного Суду у складі Судової Палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19.09.2023 касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченка І.С. та Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено частково. Скасовано рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №823/1090/18. Провадження у справі №823/1090/18 закрито.
Короткий зміст позовних вимог та обґрунтувань
28.10.2015 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування видано ОСОБА_1 будівельний паспорт № 955-бп .
22.11.2017 уповноваженими особами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області відповідно до наказів ДАБІ України від 22.09.2017 №1480 та від 08.11.2017 №1693, направлення від 09.11.2017 №49/1 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
За результатами перевірки складено акт від 22.11.2017, на підставі якого 01.12.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченком І.С. прийнято рішення № 1289 про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 28.10.2015 № 955-бп.
Підставою для прийняття вищевказаного рішення стало те, що будівельний паспорт № 955-бп виданий з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме пункту 1.4 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, - наміри забудови не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, вважаючи таке рішення відповідача протиправним, звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване рішення прийняте при неповному з`ясуванні усіх обставин та не у відповідності до вимог чинного законодавства, є таким, що підлягає скасуванню.
За твердженням позивача, скасований оскарженим рішенням № 1289 будівельний паспорт був виданий уповноваженим органом містобудування та архітектури - Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради за заявою ОСОБА_1 від 20.10.2015 , який мав наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 , шляхом будівництва господарської будівлі з літньою кухнею та кімнатами для відпочинку в мансарді, у відповідності до містобудівних умов.
Обставини справи встановлені судами попередніх інстанцій
Земельна ділянка за адресою АДРЕСА_1 належить ОСОБА_1 на підставі договору дарування земельної ділянки, посвідченого 03.12.2014 приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Зуєвою Н.В. за серією та номером 880, серія НАЕ 345366, НАЕ 345367.
Згідно із інформацією, зазначеною у витязі з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав власності від 03.12.2014, ця земельна ділянка зареєстрована в реєстрі 03.12.2014 та має кадастровий номер 7110136400:02:01.
Відповідно до містобудівної документації, а саме Плану зонування території м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, земельна ділянка належить до зони ТР-3 - вулично - дорожня мережа, зона Ж-4р (Ж-1) - зона змішаної багатоповерхової житлової та громадської забудови, визначеної під реконструкцію.
Відповідно до плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, класифікація територіальних зон, а саме: зона садибної забудови Ж-1 - призначена для розташування садибної забудови, одноквартирних житлових будинків до 4 поверхів із земельними ділянками та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на суміжних ділянках.
Відповідно до п. 3.19 ДБН 360-92** садибна забудова - район садибної забудови може бути сформований окремими житловими чи блокованими будинками з присадибними (приквартирними) ділянками з господарськими будівлями або без них. Забудова цих районів не повинна перевищувати 4-х поверхів. Поверховість забудови, граничні розміри житлових будинків, площа забудови, вимоги до господарських будівель, їх складу, огорожі ділянок, благоустрою території встановлюються місцевими правилами забудови в залежності від розміру ділянок, умов інженерного обладнання, інсоляції будинків та територій, інших нормативних вимог, регіональних традицій.
Зони змішаної багатоповерхової житлової забудови та громадської забудови Ж - 4р - призначена для 1-4 поверхових індивідуальних житлових будинків, що існували на території зони на момент розроблення Зонінгу.
Стислий виклад рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що будівельний паспорт № 955-бп видано не в межах дії Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103, тому такий слід було скасувати.
Також суд першої інстанції дійшов висновку, що будівельний паспорт не відповідає положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Плану зонування території, затвердженому рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513 та Генеральному плану, затвердженому рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505.
Суд апеляційної інстанції наголосив, що ОСОБА_1 є власником частини житлового будинку по АДРЕСА_1 . Частина житлового будинку з господарськими спорудами були зведені до затвердження плану зонування території міста Черкаси, тому твердження відповідача є таким, що не відповідає дійсності. Наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідають Плану зонування території.
На думку суду апеляційної інстанції, з огляду на проектну документацію, яка передбачала будівництво господарської будівлі з літньою кухнею та кімнатами відпочинку в мансарді, замовник вірно звернувся до уповноваженого органу містобудування та архітектури із заявою на отримання будівельного паспорту.
28.10.2015 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування видано ОСОБА_1 будівельний паспорт № 955-бп
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Скаржники вважають, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення головного інспектора будівельного нагляду, оскільки позивач видав будівельний паспорт на здійснення будівництва нового об`єкта у зоні Ж-4, яка згідно з Планом зонування території міста Черкаси, не передбачає будівництва господарської будівлі з літньою кухнею та кімнатами відпочинку. Фактично, згідно з намірами будівництва по АДРЕСА_1 , планується забудова вільної частини земельної ділянки у зоні Ж-4 новим об`єктом, який збільшує невідповідність Зонінгу.
Підстави передач справи на розгляд судової палати.
Правовою підставою для передачі справи на розгляд Судової палати послугували приписи статті 346 КАС України та різні висновки Верховного Суду щодо наявності у виконавчого органу міської ради, який виконує відповідні функції у сфері містобудування, звертатись із позовом до органу державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснив свої повноваження у сфері держаного архітектурно-будівельного нагляду.
Зокрема, у постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18 Верховний Суд дійшов таких висновків:
« за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.
Крім того, у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що:
«…будівельний паспорт за своєю суттю є актом індивідуальної дії, який вичерпує свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт. У разі, якщо він ще не вичерпав свою дію, впливає на права, обов`язки та інтереси саме його замовника, а не органу, що його видав.
Натомість у постановах від 18.10.2018 у справі №823/1004/18 та від 12.02.2019 у справі №823/1089/18 Верховний Суд дійшов висновку про наявність у Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради права звернення до суду з позовом до органу, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій щодо скасування акту індивідуальної дії, який стосується третьої особи.
Крім того, у постановах від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19 Верховний Суд дійшов висновку, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), як суб?єкт владних повноважень, вправі звертатись до суду з позовом про скасування рішення інспектора будівельного нагляду, яким скасовано будівельний паспорт, з метою захисту інтересів територіальної громади та виконання функцій, якими його наділено, у зв?язку з чим дійшов висновку, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі спори.
Отже, ключовим питання цієї справи визначено питання наявності у Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДАБІ України) у галузі будівництва, зокрема, щодо надання (отримання, реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, можливості оскарження до суду рішення вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду.
Основні висновки Верховного Суду, які вплинули на результат вирішення справи
Із покликанням на статтю 19 Конституції України Верховний Суд наголосив, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
На підставі аналізу норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) судова палата наголосила, що з огляду на мету, адміністративне судочинство покликано, насамперед, захистити фізичних та юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень, а не одних органів влади від інших.
Також судова палата зазначила, що за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
Також Судова палата наголосила на тому, що в силу вимог статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР), позивач у цій справі, як виконавчий орган Черкаської міської ради (Положення про департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, затверджене рішенням Черкаської міської ради від 12.05.2017 № 2-2001), наділений делегованими повноваженнями у галузі будівництва, тобто такими, що належать до компетенції органів виконавчої влади. Згідно із цим висновком держава «поділилася» із виконавчими органами рад, повноваженням щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт;
здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (підпункт 1 пункту «б» частини першої статті 31);
здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій;
зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу (підпункт 3 пункту «б» частини першої статті 31).
Аналізуючи наведене в сукупності, Судова палата дійшла висновку, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єктами нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, у тому числі виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому було делеговано повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання документа, який надає право замовнику будівництва на виконання будівельних робіт.
Згідно із висновком судової палати жодним нормативно-правим актом у сфері містобудування не передбачено повноваження виконавчого орану сільської, селищної, міської ради з питань реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території відповідного населеного пункту як об`єкта нагляду на оскарження в судовому порядку рішень, прийнятих центральним органом виконавчої влади виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДАБІ України), як суб`єктом нагляду, відповідно до визначених Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі також Порядок) повноважень за результатами державного архітектурно-будівельного нагляду.
Із покликанням на висновки Великої Палати Верховного Суду від 27.06.2019 у справі № 9901/920/18 Верховний Суд також наголосив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
За таких обставин Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав дійшла висновку про необхідність відступу від правових висновків щодо застосування норм права у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19, від 18.10.2018 у справі № 823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, а також уточнення правових висновків, наведених у постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18.
Мотиви окремої думки
Насамперед, не погоджуюсь із висновком судової палати, що позивач у цій справі є органом «державної влади».
Так, згідно із статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Відповідно до статті 7 Основного Закону в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Статтею 13 Конституції України передбачено, що від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Виходячи з цих конституційних положень, у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
На підставі вказаного, доцільно зробити висновок - органи місцевого самоврядування є окремою підсистемою органів публічної влади, і не входять до системи органів державної влади. Закріплення на конституційному рівні місцевого самоврядування, як однієї з основоположних засад конституційного ладу, є тому підтвердженням.
За такого правового регулювання, Конституція України та Рішення Конституційного Суду № 6-рп/2002 прямо вказують на те, що органи місцевого самоврядування не відноситься до органів державної влади.
Також не погоджуюсь із висновком судової палати, що жодним нормативно-правим актом у сфері містобудування не передбачено повноваження виконавчого орану міської ради з питань реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території відповідного населеного пункту, як об`єкта нагляду на оскарження в судовому порядку рішень, прийнятих центральним органом виконавчої влади виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ДАБІ України), як суб`єктом нагляду, відповідно до визначених Законом № 3038-VI та Порядком повноважень за результатами державного архітектурно-будівельного нагляду.
В першу чергу, стаття 145 Конституції України прямо гарантує судовий захист прав місцевого самоврядування.
В цьому контексті вважаю, що без розгляду справи по суті неможливо визначити наявність або відсутність порушень прав місцевого самоврядування.
У розвиток обґрунтування питання щодо наявності права у органів місцевого самоврядування на звернення до суду у цій справі завертаю увагу на таке.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Водночас, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить низку положень, які гарантують право на звернення до суду:
орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);
до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина 1 статті 38);
Праву органів місцевого самоврядування звертатися до суду кореспондують положення частини 10 статті 59 та частини 2 статті 77 Закону № 280/97-ВР, які передбачають, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку; спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.
Водночас відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.
В частині п`ятій статті 125 Конституції України закріплено положення, згідно з яким з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Отже, право органів та посадових осіб місцевого самоврядування на звернення до суду, у тому числі, суду адміністративної юрисдикції, з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій гарантується Конституцією та законами України.
Конституційні гарантії існування місцевого самоврядування та його невід`ємної складової - права на звернення до адміністративного суду передбачені у декількох статтях Основного Закону України, норми якої є нормами прямої дії.
В цьому контексті, з урахуванням предмету спору та статусу учасників, рішення щодо наявності або відсутності права на звернення до суду органу місцевого самоврядування до відповідача, який є органом нагляду, необхідно приймати з урахуванням вимог Закону № 3038-VI, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Так, згідно із статтею 1 Закону № 3038-VI у цьому Законі визначені терміни (…) в такому значенні:
1) генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;
2) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
3) детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Відповідно до статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, іншими спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Зміст цих термінів та їх нормативне регулювання, передбачене Законом № 3038-VI, беззаперечно свідчить, що вони відносяться до видів містобудівної документації різного рівня, прийняття якої відноситься до компетенції уповноважених органів місцевого самоврядування.
Водночас, згідно із пунктом 42 статті 25 Закону № 280/97-ВР до загальної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації;
Наголошую, що відповідно до частини 1 пункту а) статті 31 Закону № 280/97-ВР до власних повноважень у галузі будівництва виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, у тому числі, (…) визначення у встановленому законодавством порядку відповідно до рішень ради території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією;
підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації;
встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність;
надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Своєю чергою до делегованих повноважень, за приписами пункту б) статті 31 Закону № 280/97-ВР відноситься, у тому числі, (…) здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.
Проте, у справі, що розглядається, позивач не здійснював функції контролю, навпаки саме його рішення було піддано ревізії органом контролю - відповідачем.
Звертаю увагу, що предметом контролю у справі був будівельний паспорт забудови земельної ділянки.
Наголошую, що для сторін та судів попередніх інстанцій спірною стала відповідність будівельного паспорту містобудівній документації, якою є генеральний план.
Також звертаю увагу, що згідно із статтею 27 Закону № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Видача будівельного паспорта відбувається відповідно до спеціально затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.07.2011 № 103 (далі - Порядок №103).
За приписами пункту 1.2 Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Згідно із пунктом 1.4. Порядку № 103 розроблення будівельного паспорта здійснюється:
в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні.
Як зазначено вище, за висновком відповідача, який є органом контролю відносно позивача, саме порушення пункту 1.4 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови в частині невідповідності намірів забудови положенням містобудівної документації на місцевому рівні призвели до прийняття оскарженого рішення.
Водночас, відповідно до пункту 2.1. Порядку № 103, видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг.
Пунктом 2.12. Порядку № 103 передбачено, що будівельний паспорт підписується керівником відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури.
Отже, саме питання, віднесені до компетенції позивача, в частині відповідності будівельного паспорта містобудівній документації, необхідно з`ясувати у цій справі.
Також, в цьому контексті необхідно врахувати, що рішенням Черкаської міської ради № 2-929 від 20.09.2016 затверджено Положення «Про департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради» (далі Положення № 2-929).
Положення № 2-929, з подальшими змінами, є в загальному доступі та має враховуватись судами.
Так, згідно із пунктом 1.1. Положення № 2-929, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - департамент) є виконавчим органом Черкаської міської ради, підконтрольний та підзвітний Черкаській міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету та Черкаському міському голові.
На підставі пункту 1.3. Положення № 2-929 Департамент є самостійною юридичною особою, у тому числі, (…) може бути позивачем, відповідачем та третьою особою у судах.
Відповідно до підпункту 1 пункту 5 Положення № 2-929 Департамент, у тому числі (…), надає, отримує, реєструє, документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт.
Також згідно із розділом 2 Положення № 2-929 Департамент відповідно до покладених на нього завдань у тому числі (…)
забезпечує реалізацію державної політики у сфері містобудування та архітектури на території міста Черкаси;
надає містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки або вмотивованої відмову в такому наданні, шляхом видачі відповідного наказу.
Отже, в контексті вище наведеного, в першу чергу, прав, визначених частиною 1 статті 38 Закону № 280/97-ВР у сукупності з іншими наведеними нормами, необхідно оцінювати право органів місцевого самоврядування звертатись до суду щодо захисту та реалізації повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, пов`язаних із режимом використання та забудови земель та їх відповідності містобудівній документації різних рівнів.
Водночас відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
У справі, що розглядається, очевидною є наявність юридичного спору між сторонами, на який за ініціативи його учасників, розповсюджується юрисдикція суду відповідної компетенції.
За такого правового регулювання та обставин справи, також не погоджуюсь із застосуванням Судовою палатою у цій справі висновків Великої Палати Верховного Суду від 27.06.2019 у справі № 9901/920/18 щодо визначення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та взагалі не підлягають судовому розгляду» з огляду на вищенаведене та таке.
Так, у справі № 9901/920/18 Національне Антикорупційне Бюро України звернулося з позовом до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним і скасування рішення відповідача від 23 жовтня 2018 року № 3237/0/15-18 «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів у зв`язку із інформацією про втручання в їхню діяльність щодо здійснення правосуддя».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22 березня 2023 року по справі №154/3029/14-ц наголосила, що правові висновки Верховного Суду не мають універсального характеру для всіх без винятку справ, а регулятивний вплив частини четвертої статті 403 ЦПК України, якою передбачено таку підставу передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, як необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні ВП ВС, поширюється саме на подібні (аналогічні) правовідносини.
Водночас правовідносини у справах № 9901/920/18 та № 823/1090/18 є очевидно відмінними за суб`єктним складом, правами та обов`язками, предметом спору та його правовим регулюванням.
Проте, Судова палата не зазначила, за якими саме критеріями, у справі що розглядається, застосовуються висновки Великої Палати Верховного Суду від 27.06.2019, сформовані у справі № 9901/920/18.
Так, у пункті 48 Судова палата зазначила таке: «Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17).
З цього питання додатково до вищенаведеного наголошую таке.
В першу чергу, у справі №815/6347/17 з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК) звернувся заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 (далі - прокурор), третя особа: ОСОБА_2 .
У цій справі позивач просив визнати протиправною бездіяльності щодо непроведення перевірки та нескасування декларації про початок виконання будівельних робіт від 30 травня 2017 року № ОД082171503078 щодо реконструкції нежитлового приміщення без змін геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_2 ;
визнання протиправною та скасування реєстрації вказаної декларації про початок виконання будівельних робіт;
зобов`язання розглянути питання щодо притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого частиною п`ятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Отже, правовідносини у справах №815/6347/17 та № 823/1090/18 є очевидно відмінними за суб`єктним складом, правами та обов`язками, предметом спору та його правовим регулюванням, відповідно висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 не можуть бути застосовані у справі, що розглядається.
Водночас статтею 4 КАС України визначені терміни, які вживаються у цьому Кодексі.
Проте, КАС України не містить такого терміну, як «компетенційний спір».
Своєю чергою, згідно із статтею 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Отже, на моє переконання, в цій справі, суд не має визначених законом підстав застосовувати термін «компетенційний спір».
Довідково: компетемнція (лат. competentia, від compete - взаємно прагну; відповідаю, підходжу) це сукупність предметів відання, завдань, повноважень, прав і обов`язків державного органу або посадової особи, що визначаються законодавством.
Водночас згідно із пунктом 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій, або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг.
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
На мою думку, ця стаття передбачає право будь-якої юридичної особи (суб`єкта приватного права та суб`єкта публічного права) на звернення до адміністративного суду за єдиного обмеження, якщо для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Водночас більш детально для вирішення ключового питання у справі слід проаналізувати пункт 3 частини 1 статті 19 КАС України, який передбачає право на звернення суб`єкта владних повноважень, яким в розумінні вимог пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України є позивач, з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
В контексті предмету спору визначальним в пункті 3 частини 1 статті 19 КАС України словосполученням є «реалізації їхньої компетенції у сфері управління».
У справі, що розглядається, орган місцевого самоврядування, як суб`єкт владних повноважень, відмінний від державного органу, ініціював в контексті статті 124 Конституції України «юридичний спір» щодо реалізації своєї компетенції державним органом, який здійснює контрольні функції та наділений владними повноваженнями стосовно рішень позивача.
Водночас згідно із частиною 2 статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Отже, з урахуванням предмету спору, нормативних актів, які регулюють спірні правовідносини, на мою думку, позивач має право звертатись із відповідним позовом, та лише під час розгляду справи по суті можливо встановити правомірність рішень суб`єктів владних повноважень та наявність або відсутність порушених прав.
Проте, на моє переконання, наведені положення законодавства України Судова палата Верховного Суду у справі № 823/1090/18 не врахувала та не надала їм правової оцінки.
Суддя С. М. Чиркін