Постанова Велика Палата Верховного Суду від 28.04.2026 у справі № 990/224/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 990/224/23

провадження № 11-248заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Погрібного С. О.,

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Воробйової І. А., Губської О. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартинюк Н. М., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

за участю секретаря судового засідання Біляр Л. В.,

представника позивача - адвоката Трохимчука О. І.,

представника відповідача - Байдаченко О. І.,

представника третьої особи - Служби безпеки України - Скрипнікова Д. С.,

розглянула у закритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Трохимчука Олега Івановича, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року (судді Гончарова І. А., Бившева Л. І., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.) в адміністративній справі № 990/224/23 за його позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 в частині.

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст доводів позивача

1. ОСОБА_1 у вересні 2023 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 279/2023) з моменту його ухвалення в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 [пункт 24 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО)].

2. Позивач на обґрунтування пред`явленого позову посилався на те, що жодних правових і фактичних підстав для застосування до нього санкцій рішенням РНБО від 12 травня 2023 року, введеним у дію Указом № 279/2023, немає.

3. На переконання позивача, наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться в статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати наявність такої реальної чи потенційної загрози визначає певну межу дискреції, водночас така дискреція є обмеженою, адже рішення РНБО, укази Президента України про ведення в дію рішень РНБО повинні відповідати правовим актам вищої сили - законам України. У будь-якому випадку, незважаючи на певний обсяг власного розсуду, яким наділені компетентні органи влади під час ухвалення рішення про застосування санкцій, вони повинні дотримуватися процедури та процесуальних вимог, зокрема й обов`язку провести ретельний аналіз підстав для застосування санкцій.

4. На адвокатські запити, скеровані на адресу Служби безпеки України

(далі - СБУ), РНБО чи Офісу Президента України, позивач не отримав відповідей, де б пояснювалося, на яких підставах до нього застосовано санкції.

5. Позивач стверджував, що не вчиняв жодних дій, які б могли потенційно бути сприйняті СБУ та РНБО, а згодом і Президентом України як загроза національній безпеці та стати підставами для застосування санкцій.

6. ОСОБА_1 звертав увагу, що, починаючи з 2018 року, не проживає постійно на території російської федерації. З 20 жовтня 2018 року позивач є громадянином Ізраїлю та платником податків у цій країні. Станом на 2022 рік у зв`язку з тим, що він тривалий час не проживав у росії, він не вважався податковим резидентом російської федерації та, відповідно, не сплачував будь-яких податків до бюджету країни-агресора. Тож позивач не спрямовував жодних фінансових ресурсів, які б могли потенційно бути використані владою росії з метою підтримки збройної агресії проти України.

7. ОСОБА_1 зазначав, що не підтримує існуючий політичний режим в росії, засуджує збройну агресію російської федерації проти України, визнаючи незалежність, суверенітет та територіальну цілісність Української держави.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 05 травня 2025 року відмовив у задоволенні позову.

9. Суд зробив висновок, що, видавши згаданий Указ в оскаржуваній частині, Президент України реалізував конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням потрібного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення.

10. Суд установив, що СБУ звернулася до РНБО з пропозиціями про застосування, зокрема, до позивача обмежувальних заходів (санкцій), визначених Законом № 1644-VІІ, з метою невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці держави.

11. РНБО підтримала внесені СБУ пропозиції щодо застосування санкцій, про що ухвалила відповідне рішення. Відповідно Президент України, видавши зазначений Указ, реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень.

12. Оскаржуваним Указом Президента України введено в дію рішення РНБО про застосування санкцій до фізичних осіб згідно з додатком, зокрема й до позивача.

Короткий зміст та обґрунтування заявлених в апеляційній скарзі вимог

13. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Трохимчука О. І. подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

14. Прохання мотивує доводами, частково подібними до тих, що наведені в позовній заяві та були предметом оцінки суду першої інстанції.

15. Вважає, що в цій справі має місце неповне з`ясування обставин, які мають значення для її вирішення. З погляду скаржника, суд першої інстанції як орган повної юрисдикції не скористався своїми повноваженнями та провів формальний розгляд справи без установлення фактуальної основи достовірності порушень позивача, які стали підставою для застосування санкцій, тим самим позбавив позивача ефективного юридичного захисту. Такий підхід, на думку позивача, зводить судовий розгляд до формальності, що є несумісним зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

16. Твердить, що суд першої інстанції не надав належної оцінки аргументам щодо того, що в позивача немає будь-яких ефективних зв`язків (територіальних, економічних, політичних тощо) з російською федерацією.

17. Апелянт також стверджує, що поза увагою суду залишився той факт, що СБУ не надала документального підтвердження наявності фінансового потоку чи господарських операцій між кіпрськими компаніями, учасником яких є ОСОБА_1 , та російськими компаніями, зі складу яких він вийшов у 2024 році.

18. До того ж ОСОБА_1 вважає, що СБУ, ініціюючи застосування до нього санкцій, діяла всупереч вимогам Закону України від 26 грудня 2002 року № 374-ІV «Про контррозвідувальну діяльність», оскільки дослідження будь-яких матеріалів у межах контррозвідувальної діяльності повинне супроводжуватися заведенням контррозвідувальної справи. На думку апелянта, такої справи стосовно нього заведено не було.

19. Наголошує апелянт і на тому, що оцінка судом першої інстанції його дій надається через призму дій іншої особи, яка не є учасником справи.

20. Апелянт зауважує, що Президентом України не було належно перевірено обґрунтованість та допустимість доказів, які були підставою для застосування до нього санкцій.

21. Вважає, що суд у мотивувальній частині рішення не дав оцінки кожному наведеному позивачем аргументу та не взяв до уваги очевидний брак доведення відповідачем правомірності оскаржуваного Указу в частині, що його стосується.

22. Скаржник наполягає, що суд першої інстанції мав би перевірити Указ № 279/2023 в оскаржуваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його ухвалення, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх запровадження, відповідно провести повну перевірку акта суб`єкта владних повноважень на відповідність мінімальним критеріям, закріпленим у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

23. Апелянт зазначає також про те, що оцінка пропорційності застосованих до нього санкцій здійснена судом першої інстанції без урахування конкретних обставин справи та наданих ним доказів.

24. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позову.

Позиція інших учасників справи

25. Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року - без змін.

26. Покликається на те, що чинне законодавство України не містить приписів, які б установлювали обов`язок зазначати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі Президента України про введення такого рішення в дію. Чинним законодавством чітко встановлено, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ відповідно до статті 5 Закону № 1644-VІІвносять пропозиції РНБО щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій винятково за наявності достатніх підстав.

27. Санкції до позивача застосовано РНБО за результатами розгляду пропозицій СБУ. РНБО розглянула та підтримала відповідні пропозиції. Надалі, після надходження в установленому порядку на ім`я глави держави відповідних матеріалів, Президент України в межах реалізації приписів Конституції України, Закону № 1644-VІІвидав Указ № 279/2023.

28. Отже, як зазначає відповідач, цей Указ ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією і законами України.

29. Посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19

(провадження № 11-203заі20), згідно з якою судовий контроль за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

30. Застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності, правової визначеності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VІІ. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Такий контроль є потрібним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.

31. СБУ у відзиві просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

32. Вважає, що зміст і обсяг зібраних СБУ даних давав достатні та переконливі підстави для відповідного реагування з боку СБУ та РНБО в інтересах національної безпеки України. Тому застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов`язком захистити національні інтереси і було потрібним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії з боку позивача.

33. Санкції не є видом юридичної відповідальності, а тому їх запровадження до позивача не ставить йому за провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема таке, що зумовлює кримінальну відповідальність.

34. Водночас застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, зокрема, в порядку кримінального судочинства.

35. З огляду на приписи статей 1, 3 Закону № 1644-VІІ застосування санкцій можливе до іноземних громадян, зокрема тих, що перебувають на території України на законних підставах.

36. Щодо стверджуваного апелянтом порушення процедури ухвалення оскаржуваного Указу зазначає, що Президент України, РНБО та СБУ, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, що відповідає

Закону № 1644-VІІ, - захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

37. На підтвердження своєї позиції посилається на практику Великої Палати Верховного Суду у справах цієї категорії № 9901/405/19 та № 9901/424/19.

38. За висновками Великої Палати Верховного Суду, тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, але таке втручання держави у зазначене право є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону № 1644-VІІ, не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні (висновок Великої Палати Верховного Суду у справі № 9901/405/19).

39. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні у справі № 9901/405/19 звертає увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол, Конвенція відповідно) допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає приписам Конституції України.

40. Так, втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Цей контроль є потрібним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VІІ. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

41. Принцип пропорційності визначає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

42. Дані (інформація), які слугували приводом для застосування санкцій до позивача, СБУ зібрала з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування (згідно зі статтею 1 Закону № 1644-VІІ). У сукупності зібрані відповідним способом дані (інформація) дали підстави для внесення позивача до «санкційного» списку.

43. Зазначає також, що санкційна політика України здійснюється в межах реалізації права на самозахист, яке гарантоване статтею 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй.

44. Застосування персональних санкцій, які мають здебільшого індивідуальний характер, передовсім спрямоване на протидію агресивній політиці російської федерації.

45. Безпосередньо санкційна політика воюючої держави регулюється статтями 27 і 46 Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції сторони, що перебувають у конфлікті, можуть вживати таких заходів контролю і безпеки щодо осіб, які перебувають під захистом, які можуть виявитися необхідними внаслідок війни. Згідно зі статтею 46 цієї ж Конвенції обмежувальні заходи, що стосуються їхнього майна, будуть скасовані відповідно до законодавства держави, що затримує, якомога швидше після закінчення воєнних дій.

46. Застосування Конвенції чи ще меншою мірою Міжнародного пакту про громадянські і політичні права до рішень про застосування санкцій Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту носить надзвичайно обмежений характер, здебільшого - в частині права на справедливий суд, тобто з процесуальних питань. Адже Конвенція застосовується до цих дій України тільки в тій частині, в якій цю діяльність не врегульовано Женевською конвенцією про захист цивільного населення під час війни, а ЄСПЛ просто ще не розглянув жодної справи у правовідносинах такого роду. Саме через це посилання позивача на рідкісні рішення ЄСПЛ має незначне значення для вирішення цієї категорії справ.

47. Наголошує, що Україні доводиться надавати оцінку випадкам, коли особа, маючи громадянство України або третьої країни лише формально, має сформоване (а часто - і проголошене публічно) самосприйняття як російського громадянина, «співвітчизника», або тісні економічні зв`язки з рф та доходи від діяльності, пов`язаної з її режимом, не кажучи про колабораціонізм.

Українські суди не обмежуються формальним підходом і оцінюють суть ситуації з такими особами, зокрема і в цілях санкційного процесу, прикладом чого є правові висновки Великої Палати Верховного Суду у справах № 9901/376/21 та № 9901/635/18.

48. Міжнародне право встановлює особливий режим громадян воюючої держави, які перебувають під юрисдикцією такої держави.

49. Звертає увагу і на те, що ні статтею 106 Конституції України, ані Законом № 1644-VІІ не зобов`язано Президента України під час міжнародного конфлікту викладати конкретні факти, обговорення яких призвело його до думки про наявність підстав для застосування санкцій.

50. Таких вимог не містить і міжнародне право. Відповідні статті Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни залишають це рішення в межах дискреційних повноважень Договірних сторін. Більше того, формулювання статті 46 і в особливості статті 5 цієї Конвенції взагалі дозволяє воюючій державі утримуватися від опису таких фактичних обставин.

51. Та обставина, що практика держав останнім часом передбачає короткий опис таких фактів, не зачіпає міжнародних зобов`язань України, оскільки країна реалізує власну санкційну політику під час міжнародного збройного конфлікту, на відміну від цих держав.

52. Підсумовуючи мотиви відзиву на апеляційну скаргу, зазначає, що Указ № 279/2023 ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, а суд першої інстанції, дослідивши всі докази у справі, з дотриманням норм матеріального і процесуального права постановив законне рішення.

Рух апеляційної скарги

53. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 червня 2025 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року, а ухвалою від 23 липня 2025 року призначила справу до розгляду в судовому засіданні на 02 вересня 2025 року.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

54. 16 травня 2023 року в газеті «Урядовий кур`єр» опубліковано Указ № 279/2023, згідно з пунктом 24 додатка 1 до рішення РНБО від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) якого ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянин російської федерації, відомості згідно з Єдиним державним реєстром платників податків російської федерації: ідентифікаційний номер платника податків НОМЕР_1 , включений до переліку фізичних осіб, до яких застосовуються строком на п`ять років такі обмежувальні санкції:

1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

9) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

10) заборона на набуття у власність земельних ділянок.

55. Вважаючи Указ № 279/2023 в частині введення у дію пункту 24 додатка 1 до рішення РНБО від 12 травня 2023 року таким, що підлягає скасуванню, ОСОБА_1 через свого представника звернувся з позовом до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

56. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, аргументи учасників справи, перевіривши доводи, якими апелянт обґрунтовує вимоги своєї скарги, дослідивши матеріали справи в аспекті встановлених обставин, базує свої висновки на таких міркуваннях.

57. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

58. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (частина перша статті 5 КАС України).

59. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

60. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Конституційні засади повноважень Президента України та РНБО

61. Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102 Конституції України).

62. Позаяк Президент України є органом державної влади, то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.

63. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

64. РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова СБУ, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом (стаття 107 Конституції України).

65. Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 05 березня 1998 року

№ 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України»

(далі - Закон № 183/98-ВР).

66. Рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади (частини перша, третя та четверта статті 10 Закону № 183/98-ВР).

Правове регулювання застосування санкцій

67. З метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції) (частина перша статті 1 Закону № 1644-VII).

68. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені у статті 3 Закону № 1644-VII. Згідно із частиною першою зазначеної статті підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.

69. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).

70. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3 Закону № 1644-VII).

71. Види санкцій, порядок їх застосування, скасування та внесення до них змін визначені статтями 4 та 5 Закону № 1644-VII.

72. Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ (частина перша статті 5 Закону № 1644-VII).

73. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), встановлених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).

74. Відповідно до частин шостої та сьомої зазначеної статті рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що ухвалив рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті. Рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

Характер правового регулювання та роль Президента України у механізмі застосування санкцій

75. Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним правовим актом, який встановлює (запроваджує) низку обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у разі загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету й територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

76. Цей Закон, що випливає зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

77. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII установлює, що рішення щодо застосування певного виду санкцій ухвалюється РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

78. У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко й передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

Щодо автономного характеру обмежувальних заходів (санкцій)

79. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що санкції відповідно до Закону № 1644-VII за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.

80. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння у розумінні кримінального, адміністративного чи іншого охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та/або потенційні загрози для Української держави у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII. Тому встановлення вини особи, доведення складу правопорушення чи дотримання процесуальних гарантій, властивих провадженням у справах про правову відповідальність, не є передумовою для застосування санкцій.

81. Звідси випливає принцип автономності санкцій щодо інших правових інститутів. Застосування санкцій не залежить від попереднього або наступного притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільної, дисциплінарної чи іншої відповідальності. Так само й факт непритягнення особи до жодного з видів правової відповідальності, відсутність обвинувального вироку, постанови про адміністративне правопорушення чи інших актів охоронного характеру не виключає застосування до неї санкцій, якщо встановлено наявність загроз у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII.

82. До того ж застосування санкцій до особи не зумовлює автоматично її притягнення до будь-якого виду правової відповідальності та не є преюдиційним фактом для встановлення складу правопорушення в інших провадженнях.

83. Зазначений висновок узгоджується з усталеною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, сформульованою, зокрема, у постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, відповідно до якої санкції є інструментом захисту національної безпеки, а не мірою юридичної відповідальності у значенні негативної реакції держави на правопорушення.

84. У постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом №1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

Встановлення обставин справи

85. Як установив суд першої інстанції, СБУ внесла пропозиції щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 на розгляд РНБО.

86. Наявна в СБУ інформація, зібрана з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, стала підставою для висновків компетентних органів щодо застосування санкцій.

87. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

88. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

89. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

90. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

91. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

92. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

93. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

94. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

95. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

96. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

97. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

98. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

99. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

100. Велика Палата Верховного Суду констатує, що представник позивача отримав допуск до матеріалів справи, які містять інформацію з обмеженим доступом. Ці матеріали, надані СБУ, стали підставою для застосування санкцій до позивача та були доступні для ознайомлення. Отож позивачу забезпечено можливість ознайомитися з фактичним обґрунтуванням оскаржуваного Указу.

101. Зазначені документи містять інформацію про те, що саме ці обставини були наведені СБУ в пропозиціях, скерованих до РНБО, та утворюють фактичну основу для застосування санкцій до позивача.

Стандарти судового перегляду санкційних рішень за практикою ЄСПЛ

102. Перш ніж звернутися до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача, Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне визначити межі та обсяг судового перегляду у справах цієї категорії з урахуванням стандартів Конвенції та практики ЄСПЛ.

103. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), у якому ЄСПЛ виснував про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у зв`язку із застосуванням санкцій за Законом № 1644-VII. Хоча це рішення стосувалося іншої особи та інших фактичних обставин, воно містить важливі правові висновки щодо вимог до судового перегляду у справах про санкції, які Велика Палата Верховного Суду має враховувати під час здійснення правосуддя.

104. У зазначеному рішенні ЄСПЛ визнав, що широкі формулювання підстав для застосування санкцій, встановлені статтею 3 Закону № 1644-VII, можуть бути виправданими в контексті надзвичайних загроз національній безпеці та територіальній цілісності, з якими стикнулася Україна з 2014 року. ЄСПЛ погодився з тим, що приписи цього Закону повинні були охопити різні форми дій, які становили загрозу національній безпеці, а тому було певною мірою неминучим, що ці приписи були сформульовані в термінах, які не є дуже точними і є радше загальними (пункт 96 рішення).

105. Водночас ЄСПЛ наголосив, що Закон № 1644-VII слугує лише загальною правовою основою для накладення обмежень, а його приписи підлягають практичному тлумаченню та застосуванню окремими рішеннями РНБО та Президента України (пункт 97 рішення). У зв`язку із цим ЄСПЛ звернув увагу на необхідність індивідуалізованого обґрунтування рішень про застосування санкцій до конкретної особи.

106. ЄСПЛ зауважив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всіх фактичних та правових деталей, які призвели до накладення санкцій, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію (пункт 98 рішення).

107. Головним висновком ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» стало те, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий перегляд не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства. ЄСПЛ наголосив, що суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102-108 рішення).

108. ЄСПЛ підкреслив, що, на відміну від справ, які стосуються санкцій, встановлених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржувані санкції за Законом № 1644-VII є суто внутрішніми заходами, накладеними рішеннями українських органів влади в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі їх правова природа не відрізняється від будь-якого іншого індивідуального акта чи адміністративного наказу, який регулярно видається відповідними органами влади у звичайному здійсненні їхніх повноважень (пункт 106 рішення).

109. ЄСПЛ також зауважив, що ні в Конституції України, ані в будь-якому іншому приписі національного законодавства не було нічого, що б прямо перешкоджало українським судам перевіряти підстави звинувачень або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих звинувачень (пункт 107 рішення).

110. ЄСПЛ окремо наголосив на тому, що обсяг судового перегляду, здійснюваного Верховним Судом відповідно до Закону № 1644-VII у подібних справах, свідчить, що за умови його доступності без надмірної затримки такий засіб правового захисту може, у принципі, відповідати вимогам статті 13 Конвенції. Відповідно висновки ЄСПЛ стосувалися винятково обставин конкретної справи і не ставили під сумнів ефективність проваджень у Верховному Суді у подібних справах загалом (пункт 120 рішення).

111. Велика Палата Верховного Суду водночас зауважує, що у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» ЄСПЛ установив порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції, проте не встановив порушення статті 6 Конвенції щодо права на справедливий судовий розгляд.

112. Велика Палата Верховного Суду додатково враховує практику ЄСПЛ у справі «Кіркоров проти Литви» (Kirkorov v. Lithuania, заява № 12174/22, ухвала щодо прийнятності від 19 березня 2024 року), яка стосувалася оскарження заявником - громадянином російської федерації та Республіки Болгарія - заборони на в`їзд до Литовської Республіки строком на п`ять років, накладеної з міркувань захисту національної безпеки та громадського порядку у зв`язку з його діяльністю як інструмента «м`якої сили» російської федерації.

113. ЄСПЛ визнав скаргу заявника за статтею 10 Конвенції явно необґрунтованою. Виснував, що оцінка литовською владою діяльності заявника як такої, що становить реальну й актуальну загрозу національній безпеці та громадському порядку, не була свавільною чи безпідставною, а заборона на в`їзд переслідувала легітимну мету і була пропорційною (пункти 63, 66, 67 рішення).

114. ЄСПЛ окремо наголосив, що визначення національних інтересів традиційно належить до внутрішнього ядра державного суверенітету, а тому ЄСПЛ не повинен підміняти держав - учасниць Конвенції у цій сфері (пункт 60 рішення). Водночас ЄСПЛ підтвердив, що навіть за широкої дискреції виконавчої влади у визначенні загроз національній безпеці незалежний орган або суд має реагувати у випадках, коли застосування цього поняття не має розумної підстави у фактах або розкриває тлумачення, яке є незаконним, суперечить здоровому глузду чи є свавільним (пункт 64 рішення).

115. ЄСПЛ також підтримав підхід литовських судів, згідно з яким оцінка загрози, що походить від іноземця, здійснюється з точки зору майбутньої загрози, а певна проєкція є неминучою; такий процес, проте, має ґрунтуватися на встановлених фактах, зокрема на попередніх діях особи та їх характері (пункт 63 рішення). Цей висновок безпосередньо узгоджується зі стандартом превентивного характеру санкцій, сформульованим у статті 3 Закону № 1644-VII та у цій постанові.

116. Зазначені висновки ЄСПЛ підтверджують легітимність обмежувальних заходів, які запроваджуються державою - членом Ради Європи стосовно осіб, діяльність яких створює загрозу національній безпеці у зв`язку зі збройною агресією російської федерації, та узгоджуються з правовою позицією, викладеною ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».

Правова позиція Великої Палати Верховного Суду щодо обсягу судового перегляду у справах про санкції

117. Велика Палата Верховного Суду, враховуючи наведені висновки ЄСПЛ, а також конституційні засади здійснення правосуддя в Україні, формулює такі правові позиції щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень РНБО та указів Президента України про застосування санкцій.

118. Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Цей конституційний припис не визначає жодних винятків і поширюється на всі рішення суб`єктів владних повноважень, зокрема й ті, що ухвалюються в межах дискреційних повноважень у сфері національної безпеки.

119. Водночас принцип розподілу влади, закріплений у статті 6 Конституції України, визначає, що законодавча, виконавча та судова влада здійснюються окремими органами в межах установлених Конституцією повноважень і відповідно до законів України. Це означає, що суд не може підміняти собою Президента України та РНБО у здійсненні їхніх конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки та ухвалення рішень у цій сфері.

120. Велика Палата Верховного Суду базує свою правову позицію на тому, що РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, а також Президент України як гарант державного суверенітету та територіальної цілісності наділені певним обсягом дискреційних повноважень під час оцінки загроз національній безпеці та ухвалення рішень про застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII.

121. Така дискреція зумовлена специфікою діяльності у сфері національної безпеки, необхідністю оперативного реагування на загрози, складністю та багатофакторністю оцінки ризиків для держави. Водночас, як наголосив ЄСПЛ, жодна дискреція не може бути юридично безмежною, і правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною.

122. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що наявність дискреційних повноважень у суб`єкта владних повноважень не звільняє суд від обов`язку здійснювати судовий перегляд за рішеннями такого суб`єкта. Питання полягає не в тому, чи здійснюється такий перегляд, а в його обсязі та характері.

123. Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року дискреційним є повноваження, яке адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

124. Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями; дотримується принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою; ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного з огляду на питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.

125. У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 3-рп/2016 ідеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.

126. Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до свавілля (Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005,).

127. Твердження Конституційного Суду України ґрунтуються на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень в ухваленні рішень, однак у такому випадку має бути механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.

128. У пункті 89 рішення від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» ЄСПЛ зазначив, що принцип законності також передбачає певну якість застосовних положень національного законодавства. Правові норми, на яких ґрунтується втручання, повинні бути достатньо доступними, точними та передбачуваними у своєму застосуванні. Зокрема, норма є «передбачуваною», коли вона забезпечує захід захисту від свавільного втручання органів державної влади. Будь-яке втручання у мирне володіння майном, таким чином, має супроводжуватися процесуальними гарантіями, які надають відповідній фізичній чи юридичній особі обґрунтовану можливість звернутися зі своєю справою до компетентних органів державної влади для ефективного оскарження заходів, які становлять втручання у права, гарантовані цим положенням. Під час оцінки дотримання цієї умови потрібно здійснити комплексний розгляд відповідних судових та адміністративних процедур (рішення у справі «Лекіч проти Словенії» [ВП] (Lekic v. Slovenia) [GC], заява № 36480/07, пункт 95, від 11 грудня 2018 року з подальшими посиланнями на практику ЄСПЛ).

129. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці повноваження необмеженими, суперечило б принципу правовладдя. Відповідно закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та однозначно визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.

130. Згідно з практикою ЄСПЛ надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом правовладдя, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).

131. Правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.

Стандарти судового перегляду у справах про санкції

132. Узагальнюючи наведені вище конституційні засади, приписи національного законодавства та стандарти Конвенції, Велика Палата Верховного Суду формулює таку правову позицію щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень щодо застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII.

133. Судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.

134. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

135. Велика Палата Верховного Суду базує свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:

1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом № 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;

2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII;

3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону № 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;

4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;

5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

136. Під час здійснення такого перегляду суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

137. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що обсяг судового перегляду, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами відповідати принципу правовладдя.

138. Такий підхід до судового перегляду відповідає як конституційним засадам здійснення правосуддя в Україні, так і стандартам Конвенції, викладеним у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», та забезпечує належний баланс між необхідністю ефективного захисту національної безпеки і прав особи.

Конкретизація правової позиції Великої Палати Верховного Суду щодо обсягу судового перегляду рішень про санкції

139. Велика Палата Верховного Суду вважає за потрібне окремо зупинитися на питанні конкретизації раніше сформульованої правової позиції щодо обсягу судового перегляду (контролю) у справах про оскарження указів Президента України про введення в дію рішень РНБО про застосування персональних санкцій.

140. Обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, перебувають поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ні координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16).

141. У цитованій постанові Велика Палата Верховного Суду нагадала свою правову позицію, сформульовану в постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19. Згідно із цією позицією наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати таку загрозу реальною чи потенційною передбачає певну межу дискреції. Під час введення в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може собою підмінити Президента України й здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для ведення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

142. Водночас Велика Палата Верховного Суду констатує, що після ухвалення згаданих постанов ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18) висловив принципово важливі правові висновки щодо меж судового перегляду у справах про застосування санкцій, запроваджених національними органами влади. Ці висновки мають пряме значення для тлумачення та застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції в національному праві.

143. ЄСПЛ наголосив, що навіть у сфері національної безпеки, де держава користується значною свободою розсуду, судовий перегляд не може зводитися винятково до перевірки формальної процедури та меж дискреції. Він повинен охоплювати питання наявності достатньої фактичної основи (sufficient factual basis), тобто чи ґрунтується рішення на даних, здатних обґрунтовано підтримати висновок про наявність реальної чи потенційної загрози. Відмова судів від будь-якої оцінки фактичної обґрунтованості тверджень про загрозу призводить до відсутності потрібних процесуальних гарантій проти свавільного втручання в права, гарантовані Конвенцією.

144. Велика Палата Верховного Суду виснує, що раніше сформульований підхід, який виключав будь-яку перевірку наявності достатньої фактичної основи для висновку про загрозу, не відповідає стандартам Конвенції в тлумаченні ЄСПЛ. Збереження такого підходу і надалі без його уточнення в практиці могло б призвести до правової невизначеності, послаблення довіри до судової системи та порушення ефективного судового захисту прав особи.

145. ЄСПЛ зауважив, що одним із фундаментальних аспектів правовладдя є принцип правової визначеності, який, зокрема, вимагає, щоб під час остаточного вирішення справи судами їхні рішення не викликали сумнівів (пункт 61 рішення від 28 жовтня 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії», заява № 28342/95).

146. Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (пункт 123 рішення від 29 листопада 2016 року у справі «Парафія греко-католицької церкви у м. Люпені проти Румунії», заява № 76943/11).

147. Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (пункт 36 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «С. В. проти Сполученого Королівства», заява № 20166/92).

148. Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів у тлумаченні, які існують.

149. У пункті 70 рішення від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (заява № 27238/95) ЄСПЛ наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їхня неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

150. ЄСПЛ у своїй практиці також неодноразово визнавав, що можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким потрібно керуватися; ЄСПЛ, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі потреби може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції (рішення у справах «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), [ВП], заява № 63235/00, пункт 56, та «Скоппола проти Італії» (Scoppola v. Italy № 2) [ВП], заява № 10249/03, пункт 104).

151. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зазначила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Проте, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, про це потрібно зазначати в рішенні (пункт 49 цього Висновку).

152. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати (зокрема, шляхом конкретизації) від попередніх висновків (а так само й розвинути, удосконалити власні правові висновки) винятково за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу (зокрема, шляхом конкретизації) від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання (як-от, постанови Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 757/1660/17-ц (пункти 43, 44), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункти 53, 54), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 40), від 08 листопада 2023 року у справі № 206/4841/20 (пункт 8.3), від 12 червня 2024 року у справі № 756/11081/20 (пункт 86)).

153. Задля забезпечення основоположних прав людини, до якої застосовано санкції, зокрема на ефективний судовий захист, для відповідності національного правозастосування зобов`язанням України за Конвенцією, а також усунення неузгодженості між раніше висловленою правовою позицією та сучасними стандартами захисту прав людини Велика Палата Верховного Суду удосконалює шляхом конкретизації власну правову позицію, викладену в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, у частині, в якій судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій обмежувався винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози, встановленої статтею 3 Закону № 1644-VII.

154. Така конкретизація обумовлена потребою усунути неузгодженість між раніше сформульованим підходом та вимогами правовладдя, які вимагають, щоб дискреційні повноваження не були безмежними та супроводжувалися реальними гарантіями захисту прав особи, зокрема ефективним судовим переглядом, що є потрібним для захисту прав людини у суді.

155. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що конкретизація попередньої правової позиції стосується винятково питання обсягу судового перегляду. Кожна справа оцінюється з урахуванням конкретних обставин, наявних у ній матеріалів та ступеня обґрунтованості застосованих обмежень.

156. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вона конкретизує саме висновок (правову позицію) щодо застосування норм права; цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила (зокрема, шляхом конкретизації), не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц, від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 42), від 11 жовтня 2023 року у справі № 757/3572/17-ц (пункт 46), від 24 квітня 2024 року у справі № 752/30324/21 (пункт 7.3), від 19 листопада 2025 року у справі № 916/992/25 (пункт 8.34)).

157. У разі якщо Велика Палата Верховного Суду відступила (зокрема, шляхом конкретизації) від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду, згідно із частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди враховують висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 161/12771/15-ц (пункт 88), від 26 червня 2019 року у справі № 761/9584/15-ц (пункт 93), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункт 27.3), від 09 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 44), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 67), від 14 червня 2023 року у справі № 448/362/22 (пункт 67), від 22 травня 2024 року у справі № 760/30077/19 (пункт 128), від 19 листопада 2025 року у справі № 916/992/25 (пункт 8.35)).

Застосування сформульованих стандартів до обставин цієї справи

158. Керуючись викладеними вище стандартами судового перегляду, Велика Палата Верховного Суду переходить до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача відповідно до оскаржуваного Указу № 279/2023.

(1) Перевірка процедурних аспектів

159. Велика Палата Верховного Суду встановила, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача відповідала вимогам Конституції України та Закону № 1644-VII.

160. Пропозиції щодо застосування санкцій внесла СБУ - орган, уповноважений на це частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII. РНБО розглянула ці пропозиції та ухвалила рішення від 12 травня 2023 року про застосування персональних санкцій до позивача. Це рішення увів в дію Президент України Указом № 279/2023 від 12 травня 2023 року, який опубліковано у газеті «Урядовий кур`єр» 16 травня 2023 року та набрав чинності із цього моменту.

161. Отже, формальні вимоги щодо процедури застосування санкцій дотримано. Водночас, як зазначено вище, судовий перегляд не може обмежуватися лише перевіркою процедурних аспектів і має охоплювати оцінку фактичної основи та правової обґрунтованості рішення про застосування санкцій.

(2) Перевірка фактичної основи для застосування санкцій

162. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, зокрема документи, надані СБУ на обґрунтування пропозицій про застосування санкцій до позивача, частина яких є інформацією з обмеженим доступом та міститься в окремому томі справи.

163. Аналіз цих матеріалів дає підстави виснувати про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до статті 3

Закону № 1644-VII.

164. Обставини справи [пункти 87-99 цієї постанови] у сукупності свідчать про діяльність позивача, яка створювала потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

165. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

166. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

167. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

168. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що згідно зі статтями 1, 2 Закону № 2229-XII на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

169. Завданнями СБУ також є попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

170. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

171. Відповідно до такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена потрібним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.

172. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду встановила, що СБУ зібрала інформацію про позивача з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів відповідно до своїх повноважень, визначених Законом № 2229-XII.

173. Ця інформація була належно задокументована та надана на розгляд РНБО у формі обґрунтованих пропозицій про застосування санкцій. Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

174. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

(3) Перевірка правової кваліфікації та відповідності підстав статті 3

Закону № 1644-VII

175. Велика Палата Верховного Суду встановила, що обставини, зібрані СБУ та покладені в основу рішення РНБО про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, визначені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

176. Згідно із цим приписом підставою для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

177. Як установлено матеріалами справи [пункти 87-99 цієї постанови], діяльність позивача створювала потенційні загрози національній безпеці України. Ці обставини у сукупності дозволяють дійти обґрунтованого висновку про наявність підстав для застосування санкцій, встановлених статтею 3 Закону № 1644-VII.

178. Велика Палата Верховного Суду констатує, що представник позивача отримав допуск до матеріалів справи, які містять інформацію з обмеженим доступом. Ці матеріали, надані СБУ, стали підставою для застосування санкцій до позивача та були доступні для ознайомлення. Тож позивачу забезпечено можливість ознайомитися з фактичним обґрунтуванням оскаржуваного Указу № 279/2023.

179. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що поняття «потенційні загрози» у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII не вимагає встановлення факту вчинення особою діяння, кваліфікованого як правопорушення. Достатньо обґрунтованого висновку про те, що діяльність особи, її зв`язки чи інші обставини створюють ризик для національної безпеки, який потребує реагування з боку держави.

180. Такий підхід відповідає визначенню санкцій як автономного інструменту захисту національної безпеки, висновки щодо правової природи якого Велика Палата Верховного Суду виклала вище у цій постанові.

181. Водночас Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що автономність санкцій не означає можливості їх свавільного застосування. Висновок про наявність загроз має ґрунтуватися на конкретних фактичних обставинах, які з достатнім ступенем переконливості свідчать про такий ризик.

182. У цій справі такі обставини встановлено і належно задокументовано в матеріалах, зібраних СБУ. Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правова кваліфікація дій позивача як таких, що створюють потенційні загрози національній безпеці у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, є правильною.

(4) Оцінка пропорційності застосованих санкцій

183. Апелянт зазначав, що оцінка пропорційності застосованих до нього санкцій здійснена судом першої інстанції без урахування конкретних обставин справи та наданих ним доказів.

184. Велика Палата Верховного Суду переходить до оцінки пропорційності застосованих до позивача санкцій.

185. Відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 КАС України суди перевіряють, чи ухвалено рішення суб`єктів владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

186. Санкції як економічні обмежувальні заходи є тимчасовими обмеженнями, які переважно полягають у втручанні в право власності особи. Застосовані до позивача санкції не позбавляють його права власності на майно, а лише тимчасово - на строк п`ять років - обмежують можливість реалізації цього права в Україні.

Стандарти ЄСПЛ щодо втручання у право власності

187. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на стандарти Конвенції щодо втручання у право на мирне володіння майном, закріплене у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

188. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що сформульована у першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, наведена в другому абзаці, визнає право договірних держав, зокрема, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року).

189. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту цієї статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

190. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

191. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.

Законність втручання

192. Велика Палата Верховного Суду встановила, що втручання у право власності позивача у формі застосування санкцій ґрунтується на національному законодавстві, а саме на Конституції України, Законі № 1644-VII, Законі № 183/98-ВР, рішенні РНБО від 12 травня 2023 року та Указі Президента України № 279/2023.

193. Як зазначено у постанові вище, процедура ухвалення оскаржуваного рішення відповідала вимогам законодавства, а фактичні підстави для застосування санкцій було належно встановлено, тому втручання у право власності позивача є законним у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Легітимна мета втручання

194. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

195. У пункті 48 ухвали від 19 листопада 2024 року про прийнятність заяви № 11575/24 Юрія Миколайовича Борзих проти України ЄСПЛ зауважив, що, розглядаючи питання про те, чи існує нагальна соціальна потреба у втручанні в права, гарантовані Конвенцією, ЄСПЛ повинен враховувати контекст відповідної Високої Договірної Сторони (Zdanoka проти Латвії [GC], № 58278/00, пункт 121, ECHR 2006-IV та Valiullina та інші проти Латвії , № 56928/19 та 2 інші, пункти 200 та 204, 14 вересня 2023 року). Фактор часу також має значення (Vajnai проти Угорщини, заява № 33629/06, пункт 49).

196. Відповідно до частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

197. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

Контекст збройної агресії російської федерації проти України та легітимність мети застосування санкцій

198. Для з`ясування легітимності мети застосування санкцій до позивача Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне проаналізувати той виняткової ваги контекст, у якому відбувається застосування Закону № 1644-VII, а саме збройну агресію російської федерації проти України.

199. Україна залишається об`єктом збройної агресії з боку рф, яку остання здійснює, зокрема, і через підтримку та забезпечення масштабних терористичних атак (абзац перший затвердженого постановою від 27 січня 2015 року № 129-VIII Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН), Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання російської федерації державою-агресором (далі - Звернення)).

200. Із 20 лютого 2014 року тривають силові дії рф (перша фаза збройної агресії), які є актами збройної агресії відповідно до пунктів «а», «b», «c», «d» та «g» статті 3 Резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї ООН «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року (абзац сімнадцятий пункту 1 схваленої постановою від 21 квітня 2015 року № 337-VIII Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків» (далі - Заява)). Беручи до уваги Статут ООН і Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року, Верховна Рада України визнала рф державою-агресором (абзац шостий Звернення).

201. У квітні 2014 року розпочалася друга фаза збройної агресії рф проти України, коли контрольовані, керовані і фінансовані спецслужбами рф озброєні бандитські формування проголосили створення «донецької народної республіки» (07 квітня 2014 року) та «луганської народної республіки» (27 квітня 2014 року) (абзац п`ятий пункту 1 Заяви).

202. Третя фаза збройної агресії рф розпочалася 27 серпня 2014 року масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів збройних сил рф (абзац чотирнадцятий пункту 1 Заяви).

203. Наслідком збройної агресії рф проти України стала нелегітимна воєнна окупація і подальша незаконна анексія території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя - невід`ємної складової державної території України, воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях (абзац перший пункту 3 Заяви). Своїми протиправними діями рф заподіяла також нематеріальну шкоду Україні, порушуючи права громадян України, зокрема право на життя, в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі, у Донецькій та Луганській областях. Жертвами збройної агресії рф стало мирне населення, зокрема жінки та діти (абзаци четвертий і п`ятий пункту 3 Заяви).

204. 24 лютого 2022 року розпочалася та триває ще одна фаза збройної агресії рф проти України - повномасштабне вторгнення агресора на нашу суверенну територію. Дії рф призвели до безпрецедентної гуманітарної кризи, загибелі десятків тисяч цивільних осіб та військовослужбовців, руйнування критичної інфраструктури та масового переміщення населення.

205. Генеральна Асамблея ООН 02 березня 2022 року визнала збройну агресію рф проти України у Резолюції ES-11/1 «Агресія проти України». Вона вимагає від рф негайного припинення застосування сили проти України, утримання від погроз чи застосування сили проти будь-якої держави ООН, повного та безумовного виведення збройних сил з території України у межах її міжнародно-визнаних кордонів, а також забезпечення повного захисту цивільних осіб, включаючи гуманітарний персонал, журналістів та осіб, які перебувають у вразливому становищі, у тому числі жінок і дітей.

206. Міжнародний суд ООН 16 березня 2022 року у міждержавній справі України проти росії ухвалив рішення про вжиття тимчасових заходів, згідно з яким визначив, що рф має негайно зупинити воєнні дії, які вона розпочала на території України 24 лютого 2022 року.

207. Верховна Рада України 14 квітня 2022 року визнала дії, вчинені збройними силами рф та її політичним і військовим керівництвом під час останньої фази збройної агресії проти України, яка розпочалася 24 лютого 2022 року, геноцидом Українського народу (пункт 1 Заяви Верховної Ради України «Про вчинення російською федерацією геноциду в Україні», схваленої згідно з Постановою Верховної Ради України № 2188-IX).

208. Парламентська асамблея Ради Європи 27 квітня 2022 року ухвалила резолюцію № 2433 «Наслідки продовження агресії російської федерації проти України: роль і відповідь Ради Європи». Визнала, що агресія рф проти України є безпрецедентним актом як сама по собі, так і за її далекосяжними наслідками, бо провокує найважчу гуманітарну кризу в Європі з найбільшою кількістю жертв, наймасштабнішим внутрішнім і зовнішнім переміщенням населення з часів Другої світової війни.

209. Європейський парламент у резолюції від 23 листопада 2022 року визнав російську федерацію державою-спонсором тероризму та державою, яка використовує засоби тероризму. Парламентська асамблея Ради Європи у резолюції № 2463 (2022) від 13 жовтня 2022 року також визнала поточний режим в російській федерації терористичним.

210. ЄСПЛ у рішенні щодо прийнятності звернення від 30 листопада 2022 року у справі «Україна та Нідерланди проти росії» (Ukraine and the Netherlands v. russia, заяви № 8019/16, 43800/14 та 28525/20) встановив, що з квітня 2014 року винятково завдяки військовій присутності російська федерація здійснювала ефективний контроль над окремими районами Донецької та Луганської областей через свої збройні сили.

211. Резолюцією ES-11/6 від 23 лютого 2023 року «Принципи Статуту Організації Об`єднаних Націй, що лежать в основі всеосяжного, справедливого і тривалого миру в Україні» Генеральна Асамблея ООН підтвердила свою прихильність суверенітету, незалежності, єдності та територіальній цілісності України в межах її міжнародно визнаних кордонів, що включають її територіальні води, та наголосила на необхідності досягнення якнайшвидше всеосяжного, справедливого та тривалого миру в Україні відповідно до принципів Статуту ООН.

212. Міжнародний кримінальний суд 17 березня 2023 року видав ордери на арешт президента російської федерації та уповноваженої з прав дитини при президентові російської федерації за підозрою у вчиненні військових злочинів - незаконного депортування населення (дітей) та незаконного переміщення населення (дітей) з окупованих районів України до російської федерації.

213. Збройна агресія російської федерації проти України становить грубе порушення основоположних принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН, зокрема принципу незастосування сили або загрози силою проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави (пункт 4 статті 2 Статуту ООН) та принципу мирного вирішення міжнародних спорів (пункт 3 статті 2 Статуту ООН).

214. Резолюцією 3314 (XXIX) від 14 грудня 1974 року «Визначення агресії» Генеральна Асамблея ООН встановила, що агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної цілісності або політичної незалежності іншої держави. Стаття 3 цієї резолюції визначає, що актом агресії, незалежно від оголошення війни, є, зокрема, вторгнення або напад збройних сил держави на територію іншої держави, будь-яка військова окупація або будь-яка анексія із застосуванням сили території іншої держави чи частини її.

215. Відповідно до статті 51 Статуту ООН Україна має невід`ємне право на індивідуальну самооборону у відповідь на збройний напад з боку російської федерації. Це право включає вжиття всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, територіальної цілісності та суверенітету держави.

Санкції як інструмент захисту національної безпеки в умовах збройної агресії

216. У контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону № 1644-VII є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави.

217. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.

218. Як зазначено в преамбулі Закону № 1644-VII, цей Закон прийнято з огляду на «потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».

219. У зв`язку із цим ЄСПЛ належним чином враховує загальний контекст, у якому було ухвалено Закон України «Про санкції» (рішення у справі «Хлаїфія та інші проти Італії» [ВП] (Khlaifia and Others v. Italy) [GC], заява № 16483/12, пункт 185, від 15 грудня 2016 року). Зокрема, на той момент держава-відповідач зіткнулася з безпрецедентними загрозами її національній безпеці та територіальній цілісності (пункти 5 - 7), які часто виходили за межі стандартних парадигм звичайної злочинної діяльності чи звичайного збройного конфлікту. Ці загрози вимагали швидкої реакції від органів державної влади України, яку самі лише традиційні кримінальні провадження забезпечити не могли. Закон України «Про санкції», як наголошено в його преамбулі (пункт 9), був спеціально розроблений для вирішення цих невідкладних потреб безпеки (пункт 95 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).

220. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що міжнародна спільнота визнала право України застосовувати санкції як засіб захисту від агресії. Країни Європейського Союзу, Сполучені Штати Америки, Велика Британія, Канада, Австралія, Японія та багато інших держав запровадили власні санкції проти російської федерації, її посадових осіб, компаній та осіб, які підтримують або сприяють агресії росії проти України.

221. Рада Європейського Союзу з 2014 року ухвалила численні рішення та регламенти про запровадження обмежувальних заходів (санкцій) у відповідь на дії російської федерації, що підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України.

222. Сполучені Штати Америки через Міністерство фінансів (Office of Foreign Assets Control) також застосували масштабні санкції проти тисяч російських осіб та організацій, а також осіб, які сприяють обходу санкцій або підтримують російську військову машину.

223. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету.

224. Застосування санкцій як економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.

Специфіка санкцій під час міжнародного збройного конфлікту

225. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що санкції застосовуються Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту, що надає їм особливого характеру порівняно зі звичайними економічними санкціями, які застосовуються державами в мирний час.

226. Відповідно до міжнародного гуманітарного права, зокрема Женевських конвенцій 1949 року та Додаткових протоколів до них держави, що перебувають у збройному конфлікті, мають право вживати певних заходів щодо осіб, які можуть становити загрозу їхній безпеці.

227. Згідно із частиною четвертою статті 27 Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року сторони конфлікту повинні застосовувати до осіб, що перебувають під захистом, такі заходи контролю чи безпеки, які будуть визнані за необхідні під час ведення війни.

228. Стаття 46 цієї ж Конвенції встановлює, що обмежувальні заходи, яких ужито стосовно осіб, що перебувають під захистом, будуть скасовані у найкоротший строк після припинення воєнних дій, якщо цього не було зроблено раніше. Обмежувальні заходи, яких ужито стосовно майна осіб, що перебувають під захистом, будуть скасовані у найкоротший строк після припинення воєнних дій відповідно до законодавства держави, яка затримує.

229. Стаття 5 Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни додатково визначає, що у випадках, коли на території сторони конфлікту остання пересвідчилася в тому, що окрему особу, що перебуває під захистом, насправді підозрюють у тому, що вона займається діяльністю, ворожою для безпеки держави, або що її залучено до такої діяльності, така окрема особа не має права заявляти про права й переваги, що надає ця Конвенція, через те, що вони, якби виконувалися на користь такої особи, були б такими, що завдають шкоди безпеці такої держави.

230. Ці приписи міжнародного гуманітарного права підтверджують право України як держави, що зазнала збройної агресії, застосовувати обмежувальні заходи щодо осіб, діяльність яких може становити загрозу національній безпеці, навіть якщо такі особи формально не є громадянами держави-агресора.

231. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що в умовах збройної агресії поняття «загроза національній безпеці» набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.

232. У цьому контексті застосування санкцій до осіб, які мають зв`язки з російською федерацією, її структурами чи особами, навіть якщо ці особи формально не є російськими громадянами, є виправданим та необхідним заходом захисту національної безпеки України.

Мета застосування санкцій до позивача

233. Мета застосування санкцій у випадку позивача обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України в умовах триваючої збройної агресії з боку російської федерації.

234. Конкретно санкції спрямовані на:

1) запобігання використанню економічного потенціалу та фінансових ресурсів позивача для підтримки або сприяння діям, які можуть загрожувати національній безпеці України;

2) перешкоджання можливому фінансуванню через позивача діяльності, пов`язаної з російською федерацією, її структурами чи особами, що може бути використано для підтримки збройної агресії проти України;

3) унеможливлення використання території України та її економічної системи для здійснення операцій, які можуть бути корисними для держави-агресора;

4) захист економічної безпеки та фінансової системи України від потенційних ризиків, пов`язаних з особами, діяльність яких може становити загрозу національним інтересам;

5) забезпечення контролю держави за активами та діяльністю осіб, які можуть становити потенційну загрозу національній безпеці України в умовах триваючого збройного конфлікту.

235. Зазначені цілі безпосередньо пов`язані із захистом «загальних інтересів» у розумінні пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Захист життя громадян, територіальної цілісності, державного суверенітету та економічної безпеки держави, яка зазнає збройної агресії, безумовно становить найвищий інтерес суспільства та держави.

Пропорційність втручання легітимній меті

236. Велика Палата Верховного Суду переходить до оцінки того, чи є втручання у право власності позивача пропорційним легітимній меті.

237. Принцип пропорційності встановлює, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

238. Під час оцінки пропорційності Велика Палата Верховного Суду враховує такі обставини.

239. По-перше, застосовані до позивача санкції мають тимчасовий характер. Відповідно до рішення РНБО від 12 травня 2023 року санкції було застосовано строком на п`ять років. Після закінчення цього строку обмеження автоматично припиняються, якщо не буде ухвалено нове рішення про їх продовження на підставі нових обставин.

240. По-друге, санкції не позбавляють позивача права власності на його майно. Застосовані обмеження стосуються тимчасового обмеження права користуватися та розпоряджатися активами на території України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, обмежень на здійснення певних операцій. Водночас позивач зберігає право власності на своє майно та може здійснювати права власника за межами України відповідно до законодавства інших держав (юрисдикцій).

241. По-третє, Закон № 1644-VII встановлює механізм дострокового скасування санкцій. Згідно із частиною сьомою статті 5 цього Закону рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування. Тож якщо обставини, які були підставою для застосування санкцій, зміняться, особа має можливість ініціювати перегляд рішення про санкції.

242. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що позивач не позбавлений права ініціювати перегляд рішення про застосування до нього санкцій у позасудовому порядку. Згідно із частинами шостою та сьомою статті 5 Закону № 1644-VII рішення про внесення змін до санкцій або їх скасування ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, за власною ініціативою або на підставі пропозицій уповноважених органів державної влади. Позивач має право звернутися до уповноваженого суб`єкта, визначеного частиною першою статті 5

Закону № 1644-VII, з обґрунтованою пропозицією про внесення на розгляд РНБО питання про скасування або зміну санкцій з огляду на зміну обставин, які стали підставою для їх застосування. Наявність такого механізму є додатковою гарантією забезпечення балансу між легітимною метою застосування санкцій та правами особи й підтверджує тимчасовий, а не остаточний характер запроваджених обмежень.

243. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що зазначений позасудовий механізм скасування санкцій не є суто теоретичною можливістю, а реально функціонує в практиці РНБО та Президента України. Так, рішенням РНБО від 04 жовтня 2025 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеним у дію Указом Президента України від 04 жовтня 2025 року № 749/2025, з переліку фізичних осіб, до яких застосовано санкції на підставі попередніх рішень РНБО, виключено низку осіб, зокрема й громадянина Французької Республіки ОСОБА_3 ( ОСОБА_3 ), щодо якого санкції було запроваджено Указом Президента України від 19 лютого 2023 року № 82/2023. Цей приклад підтверджує, що передбачений Законом № 1644-VII механізм перегляду та скасування санкцій є дієвим інструментом, який забезпечує можливість коригування рішень про застосування обмежувальних заходів з урахуванням зміни обставин або переоцінки наявних підстав.

244. По-четверте, несприятливі наслідки застосування санкцій до позивача є виправданими з огляду на легітимну мету захисту національної безпеки України. Як зазначалося вище, матеріалами справи підтверджено наявність обставин, які створювали потенційні загрози національній безпеці. За таких умов обмеження майнових прав позивача є необхідним та адекватним засобом реагування на виявлені загрози.

245. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, згідно з якою з огляду на встановлені судами обставини та те, що втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача.

246. Відповідно до встановлених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій є виправданими та пропорційними цілям, на які спрямовані рішення РНБО та Указ Президента України № 279/2023. Застосовані санкції дозволяють досягнути легітимної мети захисту національної безпеки України без надмірного обмеження прав позивача.

247. Отже, Велика Палата Верховного Суду виснує, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій відповідає всім трьом критеріям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції: ґрунтується на законі, переслідує легітимну мету та є пропорційним цій меті.

(5) Оцінка свавільності

248. Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне окремо розглянути питання про те, чи не є оскаржуване рішення про застосування санкцій до позивача свавільним.

249. Поняття свавілля є однією з фундаментальних категорій у правовій системі, яка протиставляється принципу правовладдя (верховенства права). Згідно із частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Свавілля органів державної влади є антиподом верховенства права і означає здійснення владних повноважень усупереч їх призначенню, без належних підстав, без урахування конкретних обставин справи або з порушенням принципів розумності, справедливості та добросовісності.

250. У Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

251. Європейська комісія «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь «Верховенство права» (далі - Доповідь), у якій до елементів правовладдя віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

252. У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватися дискреційні повноваження (де це потрібно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен навести чітко і зрозуміло обсяг такої дискреції; не відповідатиме правовладдю, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен окреслити обсяг будь-якої дискреції та спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

253. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено про те, що, хоча дискреційні повноваження є потрібними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення істотно несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним з поняттям правовладдя.

254. У контексті аргументів апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду вважає за потрібне звернутися і до практики ЄСПЛ щодо питання здійснення судового перегляду за реалізацією державними органами їхніх дискреційних повноважень.

255. Так, ЄСПЛ послідовно висловлює правову позицію, згідно з якою надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом правовладдя, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).

256. Велика Палата Верховного Суду переконана, що свавілля як правова категорія характеризується сукупністю ознак, які дозволяють відмежувати законне здійснення дискреційних повноважень від їх свавільної реалізації. До таких ознак свавілля належать:

1) відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - рішення було ухвалено без будь-яких об`єктивних обставин, які б його обґрунтовували, або на підставі недостовірної, неперевіреної інформації;

2) невідповідність фактичних обставин законним підставам - встановлені обставини не підпадають під приписи закону, на які посилається орган під час ухвалення рішення; має місце неправильне застосування норм матеріального права;

3) явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - рішення є очевидно необґрунтованим, непропорційним або таким, що не відповідає загальновизнаним стандартам справедливості;

4) дискримінаційний характер рішення - застосування до особи заходів, які не застосовуються до інших осіб, які перебувають у подібній ситуації, без об`єктивних підстав для такого розрізнення;

5) використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом, - формально рішення може відповідати букві закону, але фактично воно спрямоване на досягнення цілей, які не визначені відповідною нормою права (зловживання правом);

6) явна непропорційність заходу - застосовані обмеження є надмірними порівняно з метою, яку потрібно досягти; особа несе індивідуальний і непомірний тягар;

7) необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - орган під час ухвалення рішення не врахував важливі факти, які мали істотне значення для справедливого вирішення питання.

257. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що наявність хоча б однієї з наведених ознак може свідчити про свавільний характер рішення органу державної влади. Водночас відсутність усіх цих ознак дозволяє дійти висновку про те, що рішення ухвалено в межах дискреційних повноважень, на законних підставах і не є свавільним.

258. Застосовуючи наведені критерії до обставин цієї справи, Велика Палата Верховного Суду здійснює перевірку оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача на предмет наявності ознак свавілля.

Перевірка на наявність фактичних підстав

259. Як установлено вище у цій постанові, рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній СБУ з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів у межах її повноважень, встановлених Законом № 2229-XII.

260. Велика Палата Верховного Суду дослідила документи, надані СБУ, включаючи ті, які містять інформацію з обмеженим доступом, та встановила наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційних загроз національній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовими припущеннями чи непідтвердженими твердженнями, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи.

261. Отож перша ознака свавілля - відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - у цій справі не встановлена.

Перевірка на відповідність фактичних обставин законним підставам

262. Велика Палата Верховного Суду встановила, що фактичні обставини, покладені в основу рішення про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, встановлені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а саме дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

263. Як зазначено у цій постанові вище, встановлені СБУ обставини у сукупності дають підстави для обґрунтованого висновку про наявність загроз національній безпеці України з боку позивача. Правова кваліфікація цих обставин як підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII є правильною.

264. Отож друга ознака свавілля - невідповідність фактичних обставин законним підставам - також не встановлена.

Перевірка на відповідність принципам розумності та справедливості

265. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що рішення про застосування санкцій до позивача було ухвалено РНБО за результатами розгляду обґрунтованих пропозицій СБУ, введене в дію Указом Президента України в установленому законом порядку та з дотриманням процедурних вимог.

266. Рішення відповідає легітимній меті захисту національної безпеки України в умовах збройної агресії з боку російської федерації, що розпочалася у 2014 році і переросла у повномасштабне вторгнення у 2022 році. Згідно з такими обставинами застосування обмежувальних заходів до осіб, діяльність яких може створювати потенційні загрози для держави, є розумним та виправданим кроком.

267. Санкції застосовано на визначений строк (п`ять років) з можливістю дострокового скасування у разі досягнення мети їх застосування. Це свідчить про те, що рішення є виваженим.

268. Отож немає третьої ознаки свавілля - явної невідповідності рішення принципам розумності та справедливості.

Перевірка на дискримінаційний характер

269. Велика Палата Верховного Суду не встановила жодних обставин, які б свідчили про дискримінаційний характер рішення про застосування санкцій до позивача.

270. Рішенням РНБО від 12 травня 2023 року санкції було застосовано не лише до позивача, але й до 36 інших фізичних осіб та 212 юридичних осіб. Включення позивача до цього переліку відбулося на підставі конкретної інформації про обставини, які стосуються саме його діяльності та зв`язків.

271. Матеріали справи не дають підстав для висновку про вибірковий або дискримінаційний підхід під час формування переліку осіб, до яких застосовано санкції рішенням РНБО від 12 травня 2023 року. Навпаки, матеріали справи свідчать про те, що санкційна політика України здійснюється послідовно щодо всіх осіб, діяльність яких створює загрози національній безпеці, незалежно від їх громадянства, місця проживання чи інших формальних ознак.

272. Отож четверта ознака свавілля - дискримінаційний характер рішення - не встановлена.

Перевірка на використання повноважень за призначенням

273. Велика Палата Верховного Суду встановила, що санкції до позивача застосовано з метою, встановленою Законом № 1644-VII, а саме з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

274. Жодних обставин, які б свідчили про те, що фактично рішення спрямоване на досягнення інших цілей (наприклад, політичного переслідування, перешкоджання економічній конкуренції, помсти тощо), не встановлено. Мета застосування санкцій є легітимною та відповідає завданням, покладеним на РНБО та Президента України Конституцією та законами України.

275. Отож немає п`ятої ознаки свавілля - використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом.

Перевірка на пропорційність заходу

276. Велика Палата Верховного Суду здійснила детальну перевірку пропорційності застосованих до позивача санкцій, результати якої викладено вище у цій постанові.

277. Відповідно до результатів цієї перевірки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки України. Санкції мають тимчасовий характер, не позбавляють позивача права власності на майно, передбачають можливість дострокового скасування та є виправданими з огляду на встановлені обставини.

278. Позивач не несе індивідуального і непомірного тягаря. Обмеження його прав є співмірними з легітимною метою та не виходять за межі того, що є потрібним для досягнення цієї мети в умовах збройної агресії проти України.

279. Отож шоста ознака свавілля - явна непропорційність заходу - не встановлена.

Перевірка на врахування істотних обставин справи

280. Велика Палата Верховного Суду встановила, що під час ухвалення рішення про застосування санкцій до позивача СБУ, РНБО та Президент України врахували всі істотні обставини справи, які мали значення для оцінки потенційних загроз національній безпеці.

281. Аргументи позивача про те, що він не проживає в російській федерації, є громадянином Ізраїлю, не підтримує політичний режим росії тощо, були предметом розгляду, однак не змінили висновку про наявність підстав для застосування санкцій, оскільки, як зазначено вище, оцінка загроз національній безпеці здійснюється на підставі всієї сукупності обставин, а не лише формальних критеріїв.

282. Компетентні органи не проігнорували будь-які істотні обставини, а дійшли обґрунтованого висновку про те, що наявна інформація про позивача дає підстави для застосування до нього обмежувальних заходів у вигляді санкцій.

283. Отож сьома ознака свавілля - необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - не встановлена.

Загальний висновок про відсутність свавілля

284. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Велика Палата Верховного Суду виснує про відсутність будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення.

Індивідуалізація обґрунтування Указу та компенсаторний характер судового перегляду

285. Окремої уваги Великої Палати Верховного Суду потребує питання індивідуалізації обґрунтування рішення про застосування санкцій до позивача та співвідношення між обсягом такого обґрунтування в тексті публічного акта і повнотою наступного судового перегляду. Це питання не зводиться до перевірки одного з критеріїв оцінки самого рішення, а стосується взаємодії змісту акта із процесуальними гарантіями захисту прав особи, що випливає з висновків ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».

286. У наведеному рішенні ЄСПЛ зауважив, що рішення РНБО не містили індивідуалізованих обґрунтувань, а механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, встановлених у відповідному розділі

Закону № 1644-VII, без пояснення того, як саме вони застосовуються до конкретної особи (пункт 98 рішення). ЄСПЛ наголосив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всі фактичні та правові деталі, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію.

287. Велика Палата Верховного Суду констатує, що текст рішення РНБО від 12 травня 2023 року та Указу Президента України № 279/2023 містять стандартне формулювання підстав для застосування санкцій шляхом посилання на пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII без конкретизації, які саме обставини стосовно діяльності позивача стали підставою для висновку про загрозу національній безпеці.

288. Велика Палата Верховного Суду визнає, що відсутність такої конкретизації безпосередньо в тексті публічного акта є недоліком, який не узгоджується зі стандартами обґрунтування індивідуальних обмежувальних заходів, сформульованими ЄСПЛ у рішенні у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України». Належне обґрунтування рішення про застосування санкцій до конкретної особи має бути доступним такій особі принаймні в обсязі, достатньому для з`ясування суті причин запровадження обмежень та підготовки правової позиції.

289. Водночас Велика Палата Верховного Суду виснує, що у цій справі цей недолік був повною мірою компенсований повноцінним судовим переглядом, який включав:

1) забезпечення представнику позивача допуску до матеріалів справи з обмеженим доступом, які стали фактичною основою для застосування санкцій;

2) можливість позивача надати пояснення, заперечення та власну правову аргументацію щодо встановлених обставин;

3) самостійне дослідження судом першої інстанції доказової бази, на якій ґрунтувалося рішення про застосування санкцій;

4) повноцінний судовий перегляд Великою Палатою Верховного Суду фактичної основи, правової кваліфікації, пропорційності та відсутності ознак свавілля у межах апеляційного провадження.

290. Тож позивач отримав реальну можливість з`ясувати суть підстав застосування санкцій, оспорити їх та домогтися судової оцінки індивідуального обґрунтування обмежувальних заходів. Зазначене відповідає вимозі ефективного судового захисту в розумінні статті 13 Конвенції.

291. Велика Палата Верховного Суду водночас наголошує, що зазначений компенсаторний механізм не може розглядатися як універсальний спосіб подолання недостатнього обґрунтування рішень про застосування санкцій. З огляду на висновки ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» та правові позиції, сформульовані у цій постанові, надалі від РНБО та Президента України очікується наведення в рішенні РНБО та указі про введення його в дію принаймні стислого, узагальненого викладення основних підстав застосування санкцій до конкретної особи. Такий виклад має бути сформульований із дотриманням балансу між вимогами ефективного судового захисту і необхідністю охорони державної таємниці та інформації з обмеженим доступом.

292. У цій справі недостатня індивідуалізація в тексті оскаржуваного Указу не є самостійною підставою для його скасування, оскільки індивідуальне обґрунтування реально наявне в матеріалах справи, було досліджене судом першої інстанції та ще раз перевірене Великою Палатою Верховного Суду в апеляційному порядку. Отож баланс між державним інтересом охорони відомостей з обмеженим доступом та правом позивача на ефективний судовий захист у цій справі дотримано.

293. Отже, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що в цій справі було забезпечено ефективний судовий захист прав позивача відповідно до статті 55 Конституції України та статті 13 Конвенції, а вимоги правовладдя та стандартів ЄСПЛ щодо доступу до суті підстав застосування санкцій дотримано.

Оцінка аргументів позивача щодо відсутності підстав для санкцій

294. Велика Палата Верховного Суду звертається до оцінки конкретних аргументів позивача, викладених в апеляційній скарзі.

295. Апелянт стверджував, що не вчиняв жодних дій, які б могли потенційно бути сприйняті як загроза національній безпеці. Позивач зазначав, що з 2018 року не проживає постійно на території російської федерації, з 20 жовтня 2018 року є громадянином Ізраїлю та платником податків у цій державі, станом на 2022 рік не вважався податковим резидентом російської федерації та не сплачував жодних податків до бюджету країни-агресора. Позивач також зазначав, що не підтримує існуючий політичний режим в росії та засуджує збройну агресію російської федерації проти України.

296. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що наведені позивачем обставини самі собою не спростовують наявності підстав для застосування до нього санкцій відповідно до Закону № 1644-VII.

297. По-перше, згідно із частиною другою статті 1 Закону № 1644-VII санкції можуть застосовуватися, зокрема, щодо іноземців та осіб без громадянства. Тому факт набуття позивачем громадянства Ізраїлю не виключає можливості застосування до нього санкцій з боку України.

298. По-друге, підставою для застосування санкцій відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України. Оцінка наявності таких загроз здійснюється компетентними органами на підставі всієї сукупності інформації про особу, її зв`язки, діяльність та можливий вплив на національну безпеку, а не винятково на підставі формальних критеріїв, таких як місце проживання чи сплата податків.

299. По-третє, органам влади України доводиться надавати оцінку випадкам, коли особа, маючи громадянство України або третьої країни лише формально, має сформоване (а часом - і проголошене публічно) самосприйняття як російського громадянина, «співвітчизника», або тісні економічні зв`язки з російською федерацією та доходи від діяльності, пов`язаної з її режимом, не кажучи про колабораціонізм.

300. Тож твердження позивача про те, що він не проживає в російській федерації, не є її податковим резидентом та має громадянство Ізраїлю, не може автоматично виключати наявність підстав для застосування до нього санкцій, якщо компетентні органи встановили інші обставини, які свідчать про потенційну загрозу національній безпеці України з боку такої особи.

301. Апелянт також зазначав, що на адвокатські запити, скеровані на адресу СБУ, РНБО чи Офісу Президента України, він так і не отримав відповідей, де б пояснювалося, на яких підставах до нього застосовано санкції.

302. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що чинне законодавство України не містить приписів, які б встановлювали обов`язок СБУ, РНБО чи Президента України надавати особі детальні пояснення щодо підстав застосування до неї санкцій до їх запровадження або у відповідь на адвокатські запити. Водночас особа має право на судовий захист своїх прав шляхом оскарження рішення про застосування санкцій до адміністративного суду, який зобов`язаний перевірити обґрунтованість такого рішення відповідно до стандартів, викладених у цій постанові.

303. ОСОБА_1 скористався своїм правом на судовий захист, звернувшись до суду з позовом про скасування оскаржуваного Указу. Під час судового розгляду справи позивач мав можливість ознайомитися з матеріалами, на підставі яких було ухвалено рішення про застосування до нього санкцій (з дотриманням режиму доступу до інформації з обмеженим доступом), надавати свої пояснення та заперечення. Тож позивачу було забезпечено можливість ефективного захисту своїх прав у судовому порядку.

304. Апелянт стверджував, що СБУ не надала жодного документального підтвердження наявності фінансового потоку чи господарських операцій між кіпрськими компаніями, учасником яких він є, та російськими компаніями, зі складу яких він вийшов у 2024 році.

305. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що підставою для застосування санкцій є не лише факт здійснення конкретних фінансових операцій або господарських зв`язків з російськими компаніями на момент ухвалення рішення про санкції, але й інші обставини, які можуть створювати потенційні загрози національній безпеці. До таких обставин можуть належати попередні зв`язки особи з російською федерацією, її бізнес-структурами чи окремими особами, які можуть свідчити про можливість впливу на таку особу або використання її в інтересах, що суперечать національній безпеці України.

306. Як установлено матеріалами справи [пункти 87-99 цієї постанови], мали місце обставини, які давали підстави для висновку про загрозу національній безпеці з боку позивача. Ці обставини не обмежувалися винятково наявністю поточних господарських зв`язків з російськими компаніями, а охоплювали ширший комплекс факторів.

307. Апелянт також посилався на те, що СБУ, ініціюючи застосування до нього санкцій, діяла всупереч вимогам Закону України «Про контррозвідувальну діяльність», оскільки дослідження будь-яких матеріалів у межах контррозвідувальної діяльності повинно супроводжуватися заведенням контррозвідувальної справи, тоді як стосовно нього такої справи заведено не було.

308. Велика Палата Верховного Суду відхиляє цей аргумент апелянта. Застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII не є заходом у межах контррозвідувальної діяльності в розумінні Закону України «Про контррозвідувальну діяльність» та не вимагає обов`язкового заведення контррозвідувальної справи. СБУ, виконуючи свої функції щодо захисту національної безпеки, може збирати та аналізувати інформацію про осіб, діяльність яких може становити загрозу для України, з використанням різних законних засобів, зокрема контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів. На підставі зібраної інформації СБУ має право вносити до РНБО пропозиції про застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII. Такі пропозиції не вимагають попереднього заведення контррозвідувальної справи.

309. Апелянт наголошував на тому, що оцінка судом першої інстанції його дій надається через призму дій іншої особи, яка не є учасником справи.

310. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що оцінка підстав для застосування санкцій до конкретної особи цілком обґрунтовано охоплює аналіз її зв`язків з іншими особами, якщо такі зв`язки мають значення для з`ясування питання про наявність загроз національній безпеці. Це не означає покладення на позивача відповідальності за дії інших осіб, а є елементом комплексної оцінки ситуації, яка дозволяє встановити, чи створює діяльність позивача потенційні загрози у розумінні Закону № 1644-VII.

311. Апелянт стверджував, що Президент України належно не перевірив обґрунтованість та допустимість доказів, які слугували підставою для застосування до нього санкцій.

312. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Президент України, ухвалюючи рішення про введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій, діє в межах дискреційних повноважень, наданих йому Конституцією України та

Законом № 1644-VII. Президент України керується матеріалами, наданими йому РНБО, яка, своєю чергою, розглядає пропозиції компетентних органів, зокрема СБУ. Перевірка обґрунтованості та допустимості доказів здійснюється також судом у процесі розгляду спору про оскарження рішення про санкції, що і було зроблено в цій справі.

313. Позивач зазначав, що суд першої інстанції мав перевірити Указ № 279/2023 в оскаржуваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його ухвалення, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх застосування.

314. Велика Палата Верховного Суду погоджується із цим аргументом апелянта і саме тому здійснила повноцінну перевірку фактичних підстав для застосування санкцій до позивача у цій постанові, керуючись стандартами судового перегляду, викладеними вище. За результатами такої перевірки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність достатніх фактичних підстав для застосування санкцій до позивача.

315. Позивач зазначав, що суд першої інстанції не надав належної оцінки аргументам щодо відсутності у позивача будь-яких ефективних зв`язків (територіальних, економічних, політичних тощо) з російською федерацією.

316. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що наявність формальних зв`язків з російською федерацією (проживання на її території, громадянство, сплата податків) не є єдиним критерієм для оцінки потенційних загроз національній безпеці. Як зазначалося вище, суд оцінює всю сукупність обставин, які можуть свідчити про ризики для національної безпеки, зокрема й попередні зв`язки особи, її бізнес-структуру, можливість впливу на неї або використання її в інтересах, що суперечать національній безпеці України.

Оцінка інших аргументів апелянта

317. ОСОБА_1 зазначав, що суд першої інстанції в мотивувальній частині рішення не дав оцінки кожному наведеному позивачем аргументу та не взяв до уваги очевидну відсутність доведення відповідачем правомірності оскаржуваного Указу Президента України в частині, що стосується позивача.

318. Велика Палата Верховного Суду під час розгляду цього спору здійснила повноцінну перевірку всіх аргументів апелянта, дослідила матеріали справи, зокрема документи, що містять інформацію з обмеженим доступом, та дала правову оцінку кожному доводу апеляційної скарги. Згідно з результатами такої перевірки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про обґрунтованість застосування санкцій до позивача та відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.

319. Позивач стверджував, що суд першої інстанції провів формальний розгляд справи без встановлення фактуальної основи достовірності порушень позивача, які стали підставою для застосування санкцій, тим самим позбавив позивача ефективного юридичного захисту.

320. Велика Палата Верховного Суду не погоджується із цим доводом. У цій постанові здійснено повноцінну перевірку фактичної основи для застосування санкцій до позивача, досліджено документи, надані СБУ, та встановлено наявність достатніх підстав для висновку про створення діяльністю позивача загроз національній безпеці України. Отож позивачу було забезпечено ефективний судовий захист його прав відповідно до стандартів Конвенції.

Загальні висновки щодо обґрунтованості застосування санкцій

321. Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.

322. Велика Палата Верховного Суду, здійснивши повноцінну перевірку фактичних підстав, правової обґрунтованості та пропорційності застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів, викладених у цій постанові, зробила висновок, що під час ухвалення оскаржуваного рішення (указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законами України, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.

323. Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що немає правових підстав для задоволення позову, проте робить такий висновок на підставі повноцінної перевірки обґрунтованості застосування санкцій відповідно до стандартів судового перегляду, визначених з урахуванням рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».

324. Президент України, РНБО і СБУ, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

325. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видавши Указ № 279/2023 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

326. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин, з огляду на право, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про невстановлення правових підстав для задоволення позовних вимог.

327. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції (з урахуванням уточнень, викладених у цій постанові), а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

328. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

329. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

330. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (абзац перший частини другої статті 317 КАС України).

331. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

332. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позову. Проте, в мотивувальній частині рішення суд першої інстанції не здійснив повноцінної перевірки наявності достатньої фактичної основи для висновку про наявність загрози з боку позивача, а судовий перегляд значною мірою обмежив формальною перевіркою повноважень та процедури введення санкцій в дію.

333. Такий підхід, хоча й не призвів до неправильного вирішення спору по суті в цій конкретній справі, проте він не відповідає конкретизованим стандартам судового перегляду, сформульованим у цій постанові з урахуванням висновків ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».

334. Водночас Велика Палата Верховного Суду, самостійно дослідивши матеріали справи в повному обсязі, включаючи інформацію з обмеженим доступом, виснувала про наявність у справі достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача. Обставини, встановлені в матеріалах СБУ, у сукупності обґрунтовано свідчать про потенційну загрозу національним інтересам і національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

335. Отже, хоча мотивування рішення суду першої інстанції потребує уточнення та доповнення з урахуванням викладених у цій постанові стандартів судового перегляду, остаточний висновок суду про відмову в задоволенні позову є правильним і ґрунтується на матеріалах справи.

336. З урахуванням викладеного, Велика Палата Верховного Суду виснує, що немає підстав для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення. Неправильне застосування норм матеріального права у мотивувальній частині рішення суду першої інстанції не вплинуло на правильність резолютивної частини рішення та не призвело до неправильного вирішення спору по суті. Апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню шляхом зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції. Натомість резолютивну частину цього рішення потрібно залишити без змін.

337. Пункти 87-99 та 165-167 цієї постанови мотивувальної частини цієї постанови містять інформацію з обмеженим доступом.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Трохимчука Олега Івановича, задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року в адміністративній справі № 990/224/23 змінити, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення у редакції цієї постанови.

3. У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий С. О. Погрібний

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков

О. В. Білоконь Н. С. Стефанів

І. А. Воробйова Т. Г. Стрелець

О. А. Губська О. В. Ступак

Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач

В. В. Король О. С. Ткачук

М. В. Мазур В. Ю. Уркевич

Н. М. Мартинюк

Постанову оформив суддя Погрібний С. О. у порядку частини третьої статті 321 КАС України.