П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 жовтня 2018 року
м. Київ
Справа № 807/20/18 (П/9901/457/18)
Провадження № 11-410заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,
позивачки - ОСОБА_3,
представника позивачки - ОСОБА_4,
представника Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів - Погребняка С. П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Бевзенка В. М. від 03 березня 2018 року у справі № 807/20/18 (П/9901/457/18) за її адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У січні 2018 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія, КДКП), у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 06 вересня 2017 року № 89дп-17 «Про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури слідчого управління прокуратури Закарпатської області ОСОБА_5».
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 березня 2018 року відмовив у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України
(далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подала апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на її думку, ухвалу цього суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи свої доводи, ОСОБА_3 зазначає, що під час прийняття оскаржуваної ухвали суд дійшов помилкового висновку, що позивачка не є суб'єктом дисциплінарного провадження, установленим Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), та не наділена правом на оскарження рішень Комісії, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірній ухвалі, право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) Комісії, які приймаються за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас особи, які не є суб'єктами дисциплінарного провадження, не наділені правом оскарження рішень Комісії, як за результатом дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
Комісія надіслала до суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначила, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи і з додержанням норм матеріального та процесуального права прийняв законне й обґрунтоване рішення, і з цих підстав Комісія просила відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи Комісії, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
За ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Стосовно поняття «охоронюваний законом інтерес» в тому ж Рішенні Конституційного Суду України вказано, що воно означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивачка, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як убачається з матеріалів справи, 07 серпня 2017 року прокурор Закарпатської області Гаврилюк В. О. звернувся до Комісії зі скаргою про вчинення прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури слідчого управління Прокуратури Закарпатської області ОСОБА_5. дисциплінарного проступку.
Підставою звернення з дисциплінарною скаргою до Комісії слугувало надходження до прокуратури Закарпатської області матеріалів за зверненням ОСОБА_3 щодо можливого незаконного збагачення та подання прокурором ОСОБА_5. завідомо недостовірних відомостей у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави.
08 серпня 2017 року КДКП прийняла рішення про відкриття дисциплінарного провадження та за результатами проведеної перевірки 14 серпня 2017 року склала висновок про відсутність у діях прокурора ОСОБА_5 дисциплінарного проступку. 06 вересня 2017 року Комісія прийняла рішення № 89дп-17 про закриття дисциплінарного провадження № 11/2/4-216дс-106дп17 з цих же підстав.
Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII, зокрема ч. 2 ст. 45 цього Закону визначено право на звернення до Комісії зі скаргою щодо дисциплінарного проступку прокурора кожного, кому відомі такі факти.
За ст. 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону № 1697-VII секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження, якій відповідно до ч. 3 ст. 46 цього Закону приймає таке рішення за відсутності підстав для відмови у відкритті дисциплінарного провадження.
Згідно із ч. 5 ст. 48 Закону № 1697-VII у разі відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення Комісія своїм рішенням закриває дисциплінарне провадження, а тому КДКП рішенням від 06 вересня 2017 року № 89дп-17 закрила дисциплінарне провадження стосовно прокурора ОСОБА_5
Відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в п. 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема у судовому порядку, підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи ж, незгодні з прийнятим у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку рішенням Комісії за дисциплінарною скаргою, не є суб'єктами дисциплінарного провадження й за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої таке рішення прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (п. 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року).
Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п. 24 Рекомендації Rec (2000) 19).
Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду (підп. «ґ» п. 5).
Закон № 1697-VII надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (ст. 50).
У Конституції України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (ч. 10 ст. 131).
Так держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного
органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.
У РекомендаціїRec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (п. 11).
Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки. Відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п. 11 Рекомендації Rec (2000) 19).
Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмежена національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.
Стосовно права інших осіб на оскарження рішень про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації в національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (ч. 10 ст. 78 Закону № 1697-VII).
З огляду на зазначене, стверджувані ОСОБА_3 порушення Комісією її суб'єктивних прав унаслідок закриття дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу, не можна вважати обґрунтованими й такими, що дійсно порушують індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси позивачки.
Обраний ОСОБА_3 спосіб захисту, зокрема оскарження рішення Комісії про закриття дисциплінарного провадження стосовно прокурора ОСОБА_5, який, як вважає позивачка, неналежно виконує службові обов'язки, оскільки у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави, за 2015, 2016 роки подав недостовірні дані, ніяким чином не створить для неї жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження та правовий статус Комісії в цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особисті права та/або інтереси скаржниці.
Щодо висновків суду першої інстанції, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, у зв'язку із чим апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на зазначене вище, Велика Палата Верховного Суду не знаходить підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 березня 2018 року, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, а правові висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду скаржницею не спростовано.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 195, 242, 243, 250, 266, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Бевзенка В. М. від 03 березня 2018 року у справі № 9901/457/18 за її адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення - залишити без задоволення.
Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Суддя-доповідач | | |В. С. Князєв І. В. Саприкіна|
Судді:| | | |
|С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. С. Золотніков О. Р. Кібенко Л. М. Лобойко| |Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич О. Г. Яновська|