ОКРЕМА ДУМКА
суддів М. В. Мазура, О. В. Кривенди, В. В. Короля, Н. М. Мартинюк до постанови
Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2026 року
справа № 9901/177/21
провадження № 11-377заі25
Замість епіграфа
«Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
(ч. 2 ст. 1 Закону України «Про санкції» в редакції станом на березень 2021 р.)
Вступ
1. Зазначена справа є ще однією з низки справ, в якій одну з ключових проблем становило питання суб?єкта, щодо якого можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону України «Про санкції» (далі - Закон про санкції, Закон № 1644-VII).
2. За матеріалами справи Товариство з обмеженою відповідальністю «Глобал Гео Інвест» (надалі - позивач, ТОВ «Глобал Гео Інвест», Товариство), оскаржило Указ Президента від 25 березня 2021 року №123/2021«Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині застосування санкцій до Товариства, посилаючись, серед іншого, на те, що його кінцевим бенефіціарним власником є громадянин України, а структура його власності не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента. Тому, за твердженням, позивача, Товариство не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 1644-VII.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - КАС ВС) своїм рішенням від 08 вересня 2025 року відмовив у задоволенні позову. Велика Палата Верховного Суду своєю постановою від 23 червня 2026 року задовольнила частково апеляційну скаргу позивача, змінила рішення КАС ВС, виклавши мотивувальну частину вказаного рішення в своїй редакції.
4. Ми не погоджуємося з відмовою в задоволенні позову. Визначальним для нас є те, що Товариство не належить до встановленого законом кола суб`єктів, до яких могли бути застосовані відповідні санкції. Цього достатньо для висновку про протиправність оскаржуваного Указу в частині, що стосується позивача. Водночас окремої уваги заслуговують безстроковість обмежень та недостатня визначеність їх змісту.
Мотиви окремої думки
Щодо кола суб`єктів застосування санкцій
5. Одним з ключових доводів як в позовній заяві, так і в апеляційній скарзі ТОВ наводило те, що воно не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 1644-VII.
6. Перевіряючи вказане твердження, Велика Палата у постанові зазначила, що:
«333. Аргументи позивача про те, що він є юридичною особою, зареєстрованою в Україні, з бенефіціаром - громадянином України… - були предметом розгляду, однак не змінили висновку про наявність підстав для застосування санкцій, оскільки …оцінка загроз національній безпеці в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII здійснюється на підставі всієї сукупності обставин, включно з обставинами первинного отримання прав на стратегічні ресурси та подальших операцій із цими ресурсами, а не лише на підставі формальної належності юридичної особи до тієї чи іншої категорії суб`єктів»
7. Ми не поділяємо цієї позиції. Застосування санкцій до юридичної особи, зареєстрованої в Україні, без установлення того, що вона перебуває під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента або здійснює терористичну діяльність, виходить за межі визначеного законом кола адресатів таких заходів. Тлумачення, за якого достатньою умовою застосування санкцій є лише характер діяльності особи, фактично позбавляє самостійного значення законодавчі приписи, що визначають це коло. На наше переконання, такий підхід несумісний із вимогами законності та правової визначеності, що випливають зі статті 8 та частини другої статті 19 Конституції України. Судовий контроль має забезпечувати дотримання встановлених законом меж владних повноважень, зокрема й тоді, коли їх здійснення обґрунтовується захистом національної безпеки. Наша позиція ґрунтується на таких міркуваннях.
8. Стаття 3 Закону № 1644-VII, яка містить перелік підстав і принципів застосування санкцій, не є єдиною та самодостатньою нормою, що створює правове підґрунтя для застосування цих спеціальних економічних і обмежувальних заходів. Власне цьому присвячений весь Закон № 1644-VII, який, окрім іншого, містить положення, що чітко і недвозначно визначає, до кого можуть бути застосовані санкції - частина друга статті 1, яка була процитована на початку окремої думки.
9. Більше того, питання про те, до яких суб`єктів можна буде застосовувати санкції було предметом окремих дискусій, результат яких безпосередньо вплинув на фінальний зміст ч. 2 ст. 1 Закону № 1644-VII.
10. Зокрема, перша редакція ч. 2 ст. 1 проекту цього Закону, поданого Кабінетом Міністрів України передбачала максимально широке коло таких суб`єктів, яке включало і громадян України, і юридичних осіб, створених за законодавством України, й інших суб`єктів (без будь-яких додаткових умов щодо визначення кола цих суб`єктів):
«2. Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів» [1].
11. У тексті проекту до другого читання вказівка на можливість застосування санкцій до громадян України та юридичних осіб, створених за законодавством України, ще залишалася, проте вже були внесені деякі інші зміни, у тому числі уточнено, що під «іншими суб`єктами» розуміються лише ті, які «здійснюють терористичну діяльність»:
«2. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, в якій іноземна юридична чи фізична особа є власником істотної участі, іноземців, осіб без громадянства, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність» [2].
12. Однак питання про коло суб`єктів застосування санкцій було окремо обговорено безпосередньо в сесійній залі 14 серпня 2014 року під час розгляду законопроєкту № 4453а у другому читанні та перед його прийняттям у цілому. Народний депутат України О. О. Зарубінський звернув увагу на те, що в розданій депутатам порівняльній таблиці серед таких суб`єктів усе ще зазначено громадян України, та прямо запитав, чи залишаються вони в цьому переліку, чи йдеться про нерезидентів. У відповідь Прем`єр-міністр України А. П. Яценюк пояснив: «Санкції стосуються тільки держави-агресора, тільки іноземних суб`єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури…». І безпосередньо перед голосуванням головуючий О. В. Турчинов зазначив, що низку правок було узгоджено під час обговорення й оголошено Прем`єр-міністром, тому після прийняття закону належить провести його техніко-юридичне редагування. Він поставив законопроєкт на голосування у другому читанні та в цілому з урахуванням зауважень і правок, озвучених Прем`єр-міністром та представником профільного комітету [3].
13. Зрештою парламентом було прийнято текст Закону № 1644-VII, в якому ч. 2 ст. 1 вже не містила вказівки на можливість застосування санкцій до громадян України та юридичних осіб, створених за законодавством України (ця редакція правової норми була чинною на час прийняття оскарженого Указу Президента України):
«2. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність» [4].
14. Більше того, відповідні уточнення були внесені і в зміст ч. 3 ст. 5 Закону № 1644-VII, яка визначає повноваження Ради національної безпеки та оборони України (далі - РНБО) і Президента України щодо застосування санкцій. Зокрема, ця норма (у редакції на час ухвалення Закону, яка станом на березень 2021 року залишалася незмінною) майже дослівно (крім іноземної держави) повторює перелік суб?єктів, перелічених у ч. 2 ст. 1 цього Закону:
«3. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання» [4].
15. Наведеного вже має бути достатньо для висновку, про те, що законодавець не мав наміру поширювати дію цього Закону № 1644-VII на всіх громадян України (крім тих, що здійснюють терористичну діяльність), а також на юридичних осіб, створених за законодавством України (крім тих, що здійснюють терористичну діяльність, і тих, що знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента).
16. Такі висновки підтверджують і подальші зміни до статей 1 і 5 Закону про санкції.
17. Так, Законом від 20 листопада 2024 року частина 2 статті 1 Закону № 1644-VII була доповнена словами «а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону». Цим же Законом статтю 3 Закону № 1644-VII було доповнено частиною четвертою такого змісту: «4. Підставою для застосування санкції у виді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення може бути також вчинення нагородженою особою дій, що популяризують або пропагують державу-агресора та її органи влади, представників органів влади держави-агресора та їхні дії, що створюють позитивний образ держави-агресора, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України» [5].
18. Отже, перелік суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції у вигляді "позбавлення державних нагород" (але не інших видів санкцій) було спеціально розширено до "будь-яких нагороджених осіб".
19. Законом від 16 липня 2025 року частину другу статті 1 Закону про санкції було викладено в новій редакції:
"2. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, до іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність, а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону" [6].
20. Попри викладення цієї норми в новій редакції, суть змін полягала в доповненні її вказівкою на можливість застосування санкцій також щодо суден і повітряних суден (відповідні корективи внесені до статті 3 та частини третьої статті 5 Закону про санкції). Коло фізичних та юридичних осіб, щодо яких допускається застосування санкцій, при цьому залишилося незмінним.
21. Внесення таких змін додатково підтверджує, що законодавець надавав самостійного значення визначеному цими нормами переліку осіб та об`єктів, щодо яких допускається застосування санкцій. Однак законодавець мав можливість, але не вважав за потрібне розширити цей перелік загальною вказівкою на всіх громадян України чи всі юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством.
22. У зв`язку з викладеним, той факт, що п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1644-VII починається зі слів «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам…», не означає, що ця норма містить якийсь окремий і до того ж відкритий перелік суб?єктів, до яких можливе застосування санкцій. Насправді законодавець використав у цьому положенні слова «інших суб?єктів» виключно як прийом юридичної техніки задля забезпечення лаконічності тексту і уникнення зайвих повторів. Тож слова «інших суб?єктів», які вживаються в п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1644-VII мають тлумачитися в системному зв?язку з положеннями ч. 2 ст. 1 цього Закону.
23. Таким чином, станом на березень 2021 року Закон 1644-VII не дозволяв застосовувати санкції до громадян України та українських юридичних осіб за винятком "суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність" та "юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента".
24. У цій справі ТОВ «Глобал Гео Інвест» є юридичною особою, зареєстрованою в Україні, кінцевим бенефіціарним власником якої є громадянин України. Застосування до нього санкцій обґрунтовувалося здійсненням діяльності, здатної створювати потенційні загрози національним інтересам, економічній та енергетичній безпеці України. Наведені в постанові обставини стосуються господарської діяльності позивача та її можливих наслідків для економічної безпеки держави, однак не свідчать про здійснення ним терористичної діяльності. Так само не було обґрунтовано перебування позивача під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента. За таких обставин, на наше переконання, не було підстав для віднесення ТОВ «Глобал Гео Інвест» до визначеного частиною другою статті 1 Закону № 1644-VII кола осіб, щодо яких допускається застосування санкцій.
25. Аналогічні доводи щодо неможливості застосування санкцій наведені, зокрема, в попередніх окремих думках у справах №№ 9901/203/21, 9901/206/21, 990/36/23, 9901/528/21.
26. Ми не залишаємо поза увагою твердження відповідача про те, що підставою для застосування санкцій була певна діяльність, яка, на думку відповідача, здійснювалася на шкоду інтересам держави. Але в такому разі мають діяти звичайні правові інститути та механізми, які є прийнятними в демократичному суспільстві - притягнення до різних видів юридичної відповідальності, спеціальне законодавче регулювання окремих видів господарської діяльності, позбавлення в установленому законом порядку ліцензій тощо.
Щодо безстрокового застосування санкцій
27. Хоча висновку про неналежність позивача до визначеного законом кола суб`єктів достатньо для задоволення позову, вважаємо за потрібне звернути увагу на самостійну проблему законності застосування санкцій - установлення всього комплексу обмежень без визначення строку їх дії.
28. Частина п`ята статті 5 Закону № 1644-VII прямо передбачає, що рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово. Отже, визначення строку є загальним правилом, а відступ від нього допускається лише з огляду на зміст конкретного заходу.
29. До Товариства безстроково застосовано, зокрема, блокування активів, обмеження торговельних операцій та зупинення виконання економічних і фінансових зобов`язань. Водночас блокування активів у пункті 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, визначено саме як тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном. Інші названі заходи також за своїм змістом допускають застосування протягом певного строку.
30. Велика Палата пов`язала допустимість безстрокового застосування санкцій із їх превентивною метою та необхідністю запобігати загрозі доти, доки вона існує. Однак тривалість загрози і неможливість тимчасового застосування певного заходу - різні питання. Невизначеність тривалості загрози не змінює правової природи блокування активів і не перетворює його на захід, який за змістом не може бути тимчасовим.
31. Превентивна мета властива санкціям загалом. Якби її було достатньо для застосування винятку, передбаченого частиною п`ятою статті 5 Закону № 1644-VII, вимога визначати строк санкцій фактично втратила б самостійний зміст. За такого підходу будь-яке обмеження можна було б запровадити безстроково, пославшись на неможливість наперед установити момент припинення загрози.
32. Тому для кожного застосованого заходу належало з`ясувати, чи припиняє він певне право або чи справді його зміст виключає тимчасове застосування. Зокрема, анулювання дозволу і зупинення його дії мають різні правові наслідки: припинення права в першому випадку не дає підстав автоматично поширювати виняток щодо строку на другий, а тим більше - на весь комплекс санкцій.
33. Передбачена законом можливість подальшої зміни чи скасування санкцій не звільняє орган, який їх застосовує, від обов`язку визначити строк там, де цього вимагає закон. Це різні гарантії, одна з яких не замінює іншу. Отже, безстрокове запровадження щодо позивача заходів, які за своєю природою допускають тимчасове застосування, зокрема блокування активів, не відповідає частині п`ятій статті 5 Закону № 1644-VII.
Щодо визначеності змісту застосованих санкцій
34. Окремою проблемою є те, що в рішенні про застосування санкцій відтворено законодавчі формулювання «обмеження, часткове чи повне припинення», «анулювання або зупинення ліцензій», «повна або часткова заборона», а також зазначено «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом».
35. На нашу думку, саме по собі копіювання положень закону не забезпечує визначеності індивідуального рішення. Закон окреслює можливі заходи та межі повноважень органу, тоді як рішення щодо конкретної особи має визначати, який саме захід обрано та в якому обсязі його застосовано. Надання законом можливості вибору між кількома обмеженнями не усуває обов`язку здійснити цей вибір під час ухвалення рішення про застосування санкцій.
36. Різниця між анулюванням дозволу і зупиненням його дії стосується самого змісту втручання у права особи. Так само повна та часткова заборони передбачають різний обсяг обмежень. Залишення цих альтернатив невирішеними не можна пояснити лише необхідністю подальшої технічної реалізації санкцій. Інші органи державної влади чи установи, яківиконуватимуть рішення, не повинні самостійно визначати замість РНБО і Президента України, яке з істотно відмінних обмежень слід застосувати.
37. Так само п. 25 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII про можливість застосування "інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом" адресований органам, які ухвалюють рішення про застосування санкцій, а не суб`єктам, які це рішення будуть виконувати, адже вони не можуть на свій власний розсуд вигадувати нові санкції.
38. Тому доводи позивача стосувалися не абстрактної незгоди із законодавчими формулюваннями, а відсутності належної конкретизації обмежень в індивідуальному акті, адресованому саме йому. Право знати, чи припинено певне право або лише зупинено його реалізацію, не залежить від того, чи встигли різні органи неоднаково виконати відповідне рішення. Здатність особи оскаржити невизначене обмеження також не усуває самої невизначеності.
Окремі зауваження щодо фактичних підстав і пропорційності
39. Наведені вище правові міркування є визначальними для нашого висновку про необхідність задоволення позову і не потребують остаточного вирішення всіх розбіжностей щодо фактичних підстав санкцій. Тому ми не робимо категоричного висновку про недостовірність наданих СБУ відомостей чи про відсутність будь-якої загрози національним інтересам. Водночас окремі доводи позивача з цих питань не видаються явно безпідставними та, на нашу думку, потребували докладнішої оцінки.
40. Зокрема, повідомлені позивачем обставини виправдання ОСОБА_1 та закриття кримінального провадження у зв`язку з відсутністю складу кримінального правопорушення заслуговували на окремий аналіз у зіставленні з матеріалами, використаними для обґрунтування санкцій. Превентивний характер санкцій означає, що їх застосування не залежить від обвинувального вироку. Проте це не нівелює значення висновків, зроблених у кримінальному провадженні щодо фактів, на які посилалися компетентні органи.
41. Для такої оцінки важливо розрізняти подальшу зміну обставин і виявлення згодом відомостей, здатних поставити під сумнів первісні фактичні припущення. У другому випадку сам лише пізніший час ухвалення процесуального рішення не усуває його можливого значення для перевірки підстав, які існували на момент застосування санкцій. Відповідно належало з`ясувати, яких саме обставин стосувалися виправдувальний вирок і рішення про закриття провадження та як це впливає на оцінку сукупності доказів у цій справі.
42. Так само доводи щодо виконання програми геологорозвідувальних робіт і передбачених нею строків видобутку, а також щодо непропорційності застосування всього комплексу санкцій, на нашу думку, заслуговували на більш індивідуалізовану відповідь. Визнання легітимної мети захисту національної безпеки саме собою не вирішує питання співмірності конкретних заходів. Посилання на збереження формального права власності та можливість майбутнього перегляду санкцій не вичерпує оцінки їх фактичного впливу на діяльність Товариства, зокрема наслідків анулювання основного спеціального дозволу.
Висновок
43. З огляду на викладене вважаємо, що апеляційну скаргу ТОВ «Глобал Гео Інвест» належало задовольнити, рішення КАС ВС скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову і визнання протиправним та скасування Указу Президента України № 123/2021 у частині застосування санкцій до Товариства. Основною і достатньою підставою для цього є неналежність позивача до визначеного законом кола суб`єктів застосування відповідних санкцій. Зауваження щодо безстроковості та невизначеності обмежень додатково підтверджують неможливість погодитися з висновком про законність оскаржуваного рішення.
_______________
[1] Проєкт Закону України «Про санкції» (реєстр. № 4453а від 8 серпня 2014 року), внесений Кабінетом Міністрів України. Первісний текст законопроєкту: https://w2.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=51915&pf35401=310393
[2] Проєкт Закону України «Про санкції» (реєстр. № 4453а від 8 серпня 2014 року). Текст законопроєкту до другого читання від 14 серпня 2014 року: https://w2.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=51915&pf35401=311045
[3] Стенограма пленарного засідання Верховної Ради України № 71 від 14 серпня 2014 року (запитання о 13:14:35, відповідь Прем`єр-міністра та подальше голосування): https://www.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/5685.html
[4] Закон України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (у редакції від 15 серпня 2020 року, чинній на час виникнення спірних правовідносин): https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1644-18/ed20200815
[5] Закон України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо позбавлення державних нагород за популяризацію або пропаганду держави-агресора чи вчинення інших протиправних дій проти України» від 20 листопада 2024 року № 4074-IX: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4074-20
[6] Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про санкції" щодо застосування санкцій до суден, повітряних суден» від 16 липня 2025 року № 4537-IX: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4537-20
Судді М. В. Мазур
В. В. Король
О. В. Кривенда
Н. М. Мартинюк