23 червня 2026 року
м. Київ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О.
справа № 9901/177/21
провадження № 11-377заі25
ПІДСТАВИ ДЛЯ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
1. Під час розгляду цієї справи постало питання щодо застосування до позивача санкцій, передбачених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VІІ «Про санкції»(далі - Закон № 1644-VІІ).
2. Не погоджуюся з висновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду щодо правомірності застосовування оскаржуваним Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 санкцій до позивача стосовно безстрокового блокування його активів
3. Вважаю, що застосування такого виду санкцій, як блокування активів безстроково, не відповідає вимогам закону щодо строковості характеру цієї санкції та є непропорційним легітимній меті втручання у право позивача на мирне володіння належним йому майном (активами).
4. Окрім того, на моє переконання, ухвалена Великою Палатою Верховного Суду постанова не містить вичерпної оцінки доводів скаржника щодо відсутності фактичної основи для застосування до нього санкцій.
5. З урахуванням наведеного на підставі частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюю окрему думку виходячи з таких міркувань.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
6. У травні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» (далі - «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ») звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 123/2021) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» (пункт 3 додатка до рішення).
7. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Указ № 123/2021 не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які ставляться до акта суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача охоронювані законом.
8. Вказує, що у тексті Указу № 123/2021 та Рішенні РНБО відсутні посилання на будь-які конкретні обставини, які б свідчили про наявність достатніх та обґрунтованих підстав для застосування санкцій, а також дозволили б позивачу зрозуміти суть порушень, які ним могли бути допущені, а також відповідні докази, які підтверджують існування таких порушень.
9. Наголошує, що застосовуючи обмежувальні заходи (санкції), відповідний суб`єкт владних повноважень повинен чітко зазначити підставу для ухвалення рішення, яке обмежує права, свободи чи інтереси особи, навести обставини, які підтверджують її існування, а також вказати на докази, які підтверджують відповідні висновки.
10. Вказує, що кінцевим бенефіціарним власником позивача є громадянин України, а структура його власності не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента. Тому позивач не може бути суб`єктом накладення персональних санкцій, з огляду на критерій приналежності до такої групи як "юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи -нерезидента".
11. Позивач вважає, що Закон № 1644-VII в цілому не допускає можливості його застосування до позивача як юридичної особи, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні.
12. Зазначає, що обмежувальні заходи (санкції), які підлягають застосуванню до позивача, не є передбачуваними та юридично визначеними, оскільки неможливо зрозуміти, чи запроваджуються вони у вигляді анулювання або ж зупинення ліцензій та інших дозволів; які саме застосовуються обмеження щодо позивача відносно транзиту ресурсів, польотів та перевезень - обмеження, часткове чи повне припинення; яка саме заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів застосовується - повна або часткова.
13. Вважає, що у випадку, якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача дійсно пов`язується із нібито заниженою у минулому вартістю спеціального дозволу, то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу.
14. Оскільки ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» має право на користування надрами на підставі спеціального дозволу від 12.04.2013 № 4358, який первинно був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади, (первісно спеціальний дозвіл був виданий ТОВ "Голден Деррік" і за його отримання було сплачено кошти у розмірі 247700,00 грн збору за сам дозвіл та 153214,35 грн за право використання геологічної інформації), а тому позивач не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо сьогодні такі дії органу влади розглядаються як помилкові.
15. Зазначає, що обсяг та характер обмежувальних заходів (санкцій), які підлягають застосуванню до позивача, їхній безстроковий характер свідчить, що їх реалізація призведе до неможливості позивача здійснювати будь-яку господарську діяльність, зокрема неможливості укладати будь-які угоди з іншими особами, виконувати свої фінансові зобов`язання перед ними, отримувати будь-які інші дозволи чи ліцензії, тобто фактично застосованими санкціями повністю нівелюється можливість позивача як юридичної особи набувати та реалізовувати будь-які права та обов`язки, необхідні для ведення господарської діяльності. Фактично застосованими обмежувальними заходами (санкціями) нівелюється будь-яка реальна можливість позивача бути учасником господарських правовідносин, що безумовно вимагає перевірки законності та обґрунтованості рішення, яким такі санкції були застосовані.
Обставини справи
16. Рада національної безпеки і оборони України (далі- РНБО) на підставі пропозиції Служби безпеки України (далі - СБУ) щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до статті 5 Закону № 1644-VІІ 19 березня 2021 року прийняла відповідне рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
17. Згідно з пунктом 3 додатка до рішення РНБО від 19 березня 2021 року до ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» застосовано обмежувальні заходи (санкції) безстроково у такому вигляді, як: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; 9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; 10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; 11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; 14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; 15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; 16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
18. Указом № 123/2021 уведено в дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Указ набрав чинності з дня його опублікування - 26 березня 2021 року («Офіційний вісник Президента України», № 8).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
19. Рішенням від 08 вересня 2025 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив у задоволенні позову ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ».
20. Судове рішення на підставі системного аналізу норм Закону № 1644-VІІ мотивоване тим, що основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону. Отже, законодавчі приписи дають підстави вважати, що санкції можуть бути застосовані як до громадян України, так і до юридичних осіб - резидентів.
21. Суд визнав необґрунтованими доводи позивача про відсутність законних підстав для застосування санкцій, оскільки підпунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко зазначено, що підставою для застосування санкцій є дії суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
22. Суд першої інстанції наголосив, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях Служби безпеки України (далі - СБУ) в листі від 19 березня 2021 року, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію. РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.
23. Пропозиція Служби безпеки України застосувати щодо позивача санкції обґрунтована тим, що протиправне переоформлення та перереєстрація майнових активів національного підприємства України (ПАТ "НАК "Надра України"), а також невикористання спеціальних дозволів на користування надрами (розробка за ними не здійснюється, видобуток не проводиться, податки не сплачуються) призвело до блокування видобутку значного обсягу корисних копалин загальнодержавного значення, що свідчить про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України.
24. Так, підставами для застосування санкцій в цьому випадку слугувало фактичне невикористання спеціальних дозволів на користування надрами, нездійснення позивачем господарської діяльності з видобутку корисних копалин внаслідок приналежності його до групи юридичних осіб, які могли забезпечувати можливість переоформлення спецдозволів на користування надрами без врахування частки держави та подальше блокування видобутку корисних копалин загальнодержавного значення. Наявність такої змови та причетність до неї службових осіб, є предметом розслідування в рамках відповідних кримінальних проваджень.
25. Звернув увагу, що покликання позивача на те, що дії по видачі та переоформленню дозволу на користування надрами відповідали вимогам чинного на той час законодавства є безпідставним і не свідчить про протиправність оскаржуваного Указу, оскільки підставою для застосування санкцій були не порушення під час оформлення дозволу на користування надрами, а створення потенційної загрози національним інтересам, експропріації чи обмеження права власності, завдання державі майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку України. Крім того, у зв`язку із застосуванням санкцій оформлений на позивача дозвіл на користування надрами анульовано, а обставини та дії причетних осіб, які слугували підставою для застосування відповідачем щодо позивача та інших юридичних осіб оскаржуваним Указом санкцій, є також предметом розслідування в рамках кримінальних проваджень, в яких, на підставі зібраних доказів буде досліджено діяльність юридичних осіб, включно з позивачем, їх засновників, керівників та підписантів та прийняте відповідне рішення.
26. Суд першої інстанції наголосив, що прийняте відносно позивача рішення безумовно є втручанням держави у його право мирного володіння майном, однак у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави і приватних інтересів конкретного власника, та встановити пропорційність втручання в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.
27. Отже, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ № 123/2021 у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а саме пункту 3 додатка до рішення РНБО щодо ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ», на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. З огляду на викладене суд першої інстанції зазначив, що Президент України реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, немає підстав для задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнені доводи скаржника
29. ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» у поданій до суду апеляційній скарзіпросить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 лютого 2025 року та ухвалити нове - про задоволення позову.
30. Загалом на обґрунтування апеляційної скарги скаржник зокрема зазначив, що позивач не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1644-VII. Наголошує на відсутності підстав для застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував статті 106, 124 Конституції України, статтю 3 Закону
№ 1644-VIІ, статтю 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не врахував практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та порушив статті 1, 2, 5-11, 72-77, 79, 80, 90, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 5, 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
31. На його переконання суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно оцінив роль Президента України як незалежного суб`єкта владних повноважень, рішення якого мало б бути оцінене за критеріями, визначеними у статті 2 КАС України, натомість як документи, надані СБУ як ініціатором застосування санкцій, так і прийняте РНБО рішення повинні були бути оцінені судом не як окремі рішення, а лише в контексті їх оцінки відповідачем під час видання Указу № 123/2021 як рішення суб`єкта владних повноважень. Cаме на Президента України як голову РНБО та гаранта національної безпеки і оборони покладено обов`язок перевірити як відомості, викладені ініціатором в пропозиціях щодо застосування санкцій, так і наявність об`єктивних підстав для їх застосування шляхом або введення рішення РНБО в дію указом, або невидання відповідного указу. Та наполягав, що суд першої інстанції мав би перевірити Указ № 123/2021 в оспорюваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його прийняття, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх запровадження, тобто провести повну перевірку акта суб`єкта владних повноважень на відповідність мінімальним критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України.
32. Вважає, що суд фактично самоусунувся від аналізу наявності у Президента України дискреції (власного розсуду) під час видання Указу № 123/2021, намагаючись перенести ключову роль із застосування санкцій з відповідача на третіх осіб - РНБО та СБУ, і відповідно заперечив можливість здійснення судового контролю саме за оскаржуваним Указом; по суті суд ухилився від здійснення правосуддя, що призводить до позбавлення права позивача на судовий захист.
33. Звертає увагу на те, що розгляд справи тривав майже чотири роки, протягом яких суд витребував різні документи, а в підсумку констатував про наявність деяких з цих доказів без обґрунтування, через нібито обмеженість судового контролю.
34. Посилається на те, що судом не надано оцінки доводам щодо суперечностей у доказах, поданих СБУ, зокрема щодо різних номерів кримінальних проваджень, на які посилалися в документах з обмеженим доступом, а також щодо доказового значення матеріалів, долучених СБУ до справи із пропуском процесуальних строків. На думку скаржника, суд задовольнив відповідні клопотання СБУ та прийняв додаткові докази без належного з`ясування їх зв`язку з предметом спору та без оцінки заперечень позивача.
35. Стверджує, що суд не дослідив належним чином фактичні підстави застосування санкцій, які протягом розгляду справи неодноразово змінювалися у поясненнях СБУ.
36. Також вважає помилковими висновки суду щодо незаконності переоформлення спеціального дозволу на користування надрами № 4358 від 12 квітня 2013 року, оскільки відповідні зміни, за його твердженням, були внесені Державною службою геології та надр України у порядку та на підставах, прямо передбачених законодавством, що діяло на момент прийняття відповідних рішень. При цьому апелянт наголошує, що участь держави через НАК «Надра України» у корпоративній структурі надрокористувача зберігалася на момент прийняття рішення про переоформлення спеціального дозволу.
37. Суд також не врахував надані ним докази фактичного виконання програми робіт за спеціальним дозволом та безпідставно погодився з твердженням про блокування видобутку корисних копалин. Відповідно до умов спеціального дозволу та затвердженої програми робіт стадія промислового видобутку була запланована на більш пізній період, а до моменту анулювання дозволу товариство здійснювало підготовчі геологорозвідувальні роботи та несло відповідні витрати.
38. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції неправильно витлумачив його посилання на судові рішення у справі № 826/8596/14, помилково ототожнивши їх із доводами про законність первинного отримання спеціального дозволу. За твердженням скаржника, відповідні судові рішення наводилися виключно для підтвердження того, що внаслідок тривалого судового спору щодо анулювання спеціального дозволу надрокористувач був позбавлений можливості здійснювати діяльність за таким дозволом. Також апелянт вважає суперечливою позицію суб`єктів владних повноважень, які одночасно ставлять під сумнів законність набуття права користування надрами та посилаються на невикористання такого права як на підставу застосування санкцій.
39. Суд не надав належної оцінки пропорційності застосованих до позивача санкцій та фактично не перевірив, чи відповідають вони характеру його діяльності, наявним активам і заявленим підставам їх запровадження. Із 17 застосованих санкцій значна частина не має жодного очевидного зв`язку з діяльністю Товариства або взагалі не може бути реалізована щодо нього через відсутність відповідних активів чи правовідносин (зокрема щодо суден, повітряних суден, операцій із цінними паперами, інвестицій в іноземні держави, оборонних закупівель, передачі прав інтелектуальної власності тощо). При цьому суд обмежився загальними посиланнями на законодавство та інтереси національної безпеки, не встановивши, яким чином кожна із застосованих санкцій сприяє досягненню заявленої мети та чому менш обтяжливі заходи були б недостатніми.
40. Крім того, застосовані санкції мають безстроковий характер і фактично паралізували господарську діяльність Позивача, призвівши до блокування активів, неможливості виконання фінансових зобов`язань, анулювання спеціального дозволу на користування надрами та втрати можливості здійснювати основний вид діяльності. Водночас матеріали справи не містять належних доказів того, що діяльність Товариства створювала реальну чи потенційну загрозу національній безпеці, а суд не проаналізував доводи Позивача про відсутність зв`язку між підставами застосування санкцій та їх обсягом. За таких обставин висновок суду про пропорційність санкцій є необґрунтованим, оскільки застосовані обмеження створюють для Позивача надмірний тягар і не відповідають вимогам справедливого балансу між публічними та приватними інтересами.
41. Суд не застосовував однаковий підхід до всіх учасників процесу, не зважив на те, що відповідач не надав жодних доказів на підтвердження існування фактичних підстав для застосування санкцій до позивача, не оцінив усі долучені СБУ докази в сукупності з іншими доказами, наявними в матеріалах справи, на відповідність критеріям, передбаченим статтями 72-77 та 90 КАС України, а презюмував у мотивувальній частині рішення, що всі долучені СБУ докази мають беззаперечну доказову силу для суду, і, як наслідок, виніс незаконне та необґрунтоване рішення, яке підлягає скасуванню.
42. Скаржник також стверджує, що суд поклав в основу рішення докази та пояснення, подані переважно СБУ, у тому числі після спливу встановлених процесуальних строків, не надавши належної оцінки поважності причин їх несвоєчасного подання та не забезпечивши сторонам рівних процесуальних можливостей щодо їх спростування. Крім того, на думку скаржника, суд не вжив належних заходів реагування стосовно процесуальної поведінки РНБО, яка, будучи залученою до участі у справі, не надала витребуваних доказів та пояснень.
43. Скаржник ставить під сумнів належність представництва інтересів Президента України у справі посадовими особами Офісу Президента України в порядку самопредставництва, вважаючи, що такі особи не були наділені належними процесуальними повноваженнями для участі у справі. Вважає, що суд не забезпечив дотримання принципів рівності сторін та змагальності, неправильно застосував правила розподілу обов`язку доказування, без належної оцінки прийняв та врахував докази, подані третіми особами, що призвело до ухвалення незаконного та необґрунтованого рішення.
44. Вважає, що суд першої інстанції порушив статтю 10 КАС України щодо гласності судового процесу у співвідношенні з принципом доступу до правосуддя, передбаченого статтями 5, 6 КАС України, оскільки на час ухвалення рішення у цій справі у справі були матеріали, які містять службову інформацію. Зазначає, що ТОВ «Бест Гео Тех» невідомо, чи існує врегульований механізм відтворення учасником процесу в апеляційній скарзі своєї позиції щодо частини рішення суду, яке містить службову інформацію, в спеціальному атестованому залі судових засідань в приміщенні суду першої інстанції з одночасною передачею відтвореної інформації уповноваженим на її отримання і передачу працівникам суду. Неврегульованість цього питання призводить до значного обмеження прав позивача у відтворенні своєї позиції в апеляційній скарзі та до зловживання суб`єктами владних повноважень щодо надання доказів з присвоєнням їм грифа «Для службового користування» (навіть якщо за своїм змістом жодної закритої інформації вказані докази не містять) з метою обмеження прав інших учасників процесу в питанні оскарження рішень, в яких фігурують матеріали, які містять службову інформацію.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
Доводи Президента України
45. Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року - без змін, зазначаючи що Указ № 123/2021 прийнятий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.
Доводи СБУ
46. СБУ у відзиві на апеляційну скаргу зазначає, що оскаржуваний Указ № 123/2021 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а також що зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні та переконливі підстави для відповідного реагування з боку СБУ та РНБО в інтересах національної безпеки України. Застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов`язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії з боку позивача.
47. Також СБУ посилається на те, що підставою для включення ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» до «санкційного» списку слугувала сукупність зібраної СБУ з різних джерел інформації (підтвердженої відповідними документальними доказами), яка свідчила про існування об`єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давали переконливі підстави говорити про причетність та участь позивача в діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.
48. Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Оцінка зазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VІІ є підставою для застосування санкцій.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
49. Постановою від 23 червня 2026 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» задовольнила частково, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року у справі № 9901/177/23 змінила, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення у редакції цієї постанови. У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року в адміністративній справі № 9901/177/23 - залишила без змін.
50. Велика Палата Верховного Суду на підставі граматичного і логічного тлумачення пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VІІ виснувала, що дію цього припису не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть застосовуватися санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
51. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що санкції відповідно до Закону № 1644-VII за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.
52. До того ж застосування санкцій до особи не зумовлює автоматично її притягнення до будь-якого виду правової відповідальності та не є преюдиційним фактом для встановлення складу правопорушення в інших провадженнях
53. Велика Палата Верховного Суду відхилила доводи апеляційної скарги щодо відсутності підстав для застосування санкцій стосовно ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» зазначивши, що для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні - як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.
54. Проаналізувавши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначила про відсутність підстав для сумніву в достовірності встановлених СБУ обставин, що, на її думку, є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
55. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що обсяг судового перегляду, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами відповідати принципу правовладдя.
56. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оцінка Президентом України рівня та істотності загроз національній безпеці належить до сфери його конституційної дискреції та не може підмінятися власною оцінкою суду. Разом із тим судовий контроль у таких справах не обмежується виключно перевіркою дотримання процедури застосування санкцій та меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень.
57. З урахуванням правових висновків Європейського суду з прав людини, викладених у рішенні у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», Велика Палата Верховного Суду наголосила, що національний суд повинен перевіряти також наявність у матеріалах справи достатньої фактичної основи (sufficient factual basis), здатної обґрунтовано підтвердити висновок про існування реальної або потенційної загрози, передбаченої статтею 3 Закону України «Про санкції». При цьому така перевірка не означає здійснення судом власної оцінки доцільності застосування санкцій або підміну дискреційних повноважень Президента України, а спрямована на встановлення того, чи ґрунтувалося відповідне рішення на фактичних даних, які могли об`єктивно слугувати підставою для його ухвалення.
58. Отже, після правової позиції Великої Палати Верховного Суду судовий перегляд у справах про оскарження рішень щодо застосування персональних санкцій охоплює не лише перевірку процедури їх запровадження та дотримання меж дискреції, а й оцінку наявності достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози національній безпеці, водночас без втручання суду у здійснення суб`єктом владних повноважень його конституційних дискреційних повноважень.
59. Велика Палата Верховного Суду встановила, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача відповідала вимогам Конституції України та Закону № 1644-VII.
60. Пропозиції щодо застосування санкцій внесла СБУ - орган, уповноважений на це частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII. РНБО розглянула ці пропозиції та ухвалила рішення від 12 травня 2023 року про застосування персональних санкцій до позивача. Це рішення увів в дію Президент України Указом № 123/2021 від 25 березня 2021 року, який опубліковано у газеті «Урядовий кур`єр» 06 квітня 2021 року та набрав чинності із цього моменту.
61. Наявна в СБУ інформація, зібрана з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, стала підставою для висновків компетентних органів щодо застосування санкцій.
62. Отже, пропозиція СБУ застосувати щодо позивача санкції обґрунтована тим, що протиправне переоформлення та перереєстрація майнових активів національного підприємства України (ПАТ «НАК «Надра України»), а також невикористання спеціальних дозволів на користування надрами (розробка за ними не здійснюється, видобуток не проводиться, податки не сплачуються) призвело до блокування видобутку значного обсягу корисних копалин загальнодержавного значення, що свідчить про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України.
63. Саме ухвалою від 27 травня 2021 року суд першої інстанції витребував від СБУ та РНБО документи, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача та документи, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ», які були внесені до РНБО. На підтвердження існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозицій РНБО про застосування санкцій до позивача, СБУ надала документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, копії документів, що містили пропозиції Служби безпеки України про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача, які були внесені до РНБО.
64. 25 лютого 2022 року у зв`язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), було знищено відповідно до вимог законодавства, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК). Докази, які надала СБУ підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ», та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування». Документів, які містять інформацію, що становить державну таємницю, після їх знищення повторно суду не надавалися.
65. Велика Палата Верховного Суду констатує, що представник позивача отримав допуск до матеріалів справи, які містять інформацію з обмеженим доступом. Ці матеріали, надані СБУ, стали підставою для застосування санкцій до позивача та були доступні для ознайомлення. Отож позивачу забезпечено можливість ознайомитися з фактичним обґрунтуванням оскаржуваного Указу. Зазначені документи містять інформацію про те, що саме ці обставини були наведені СБУ в пропозиціях, скерованих до РНБО, та утворюють фактичну основу для застосування санкцій до позивача.
66. Велика Палата Верховного Суду дослідила ці матеріали, зокрема, лист СБУ до РНБО щодо внесення пропозицій про застосування санкцій від 19 березня 2021 року № 8/5/2-2592дск та довідку щодо підстав застосування санкцій до ТОВ ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» від 19 серпня 2022 року №5/7/4/2-10485дск, що містять інформацію з обмеженим доступом і мають гриф «Для службового користування».
67. Проаналізувавши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначила про відсутність підстав для сумніву в достовірності встановлених СБУ обставин, що, на її думку, є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
68. Велика Палата Верховного Суду також враховує, що висновки про наявність загроз національній безпеці, економічній безпеці або національним інтересам України у цій справі ґрунтуються не на одному окремому доказі, а на сукупності відомостей, отриманих із різних джерел, зокрема матеріалів кримінального провадження, аудиторського звіту, рецензії Фонду державного майна України, відомостей щодо порядку отримання спеціальних дозволів на користування надрами та обставин відчуження державних активів.
69. Отже, навіть виключення або переоцінка окремих доказів, на які посилається апелянт, не спростовує загального висновку про наявність у державних органів достатньої фактичної основи для оцінки діяльності позивача як такої, що могла створювати загрозу економічній та енергетичній безпеці України.
70. За таких обставин наведені у клопотанні апелянта доводи не спростовують висновків суду щодо наявності станом на березень 2021 року достатніх підстав для застосування до ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України «Про санкції» та не дають підстав для іншої оцінки законності оскаржуваного Указу Президента України.
71. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду встановила, що СБУ зібрала інформацію про позивача з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів відповідно до своїх повноважень, визначених Законом № 2229-XII.
72. Ця інформація була належно задокументована та надана на розгляд РНБО у формі обґрунтованих пропозицій про застосування санкцій. Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.
73. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
74. У цій справі такі обставини встановлено і належно задокументовано в матеріалах, зібраних СБУ. Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правова кваліфікація дій позивача як таких, що створюють потенційні загрози національній безпеці у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, є правильною.
75. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України. При цьому застосування до позивача санкцій має превентивний (стримувальний) характер. Інакше кажучи, застосування до позивача санкцій покликане не дозволити йому зашкодити національним інтересам.
76. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Щодо можливості безстрокового застосування санкцій у вигляді блокування активів особи
77. Перелік видів санкцій, що можуть застосовуватися до особи, урегульований статтею 4 Закону № 1644-VII, у пункті 1 частини першої якої (в редакції, чинній на час постановлення оскаржуваного Указу) одним із видів санкцій визначено блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном.
78. Законом України від 12 травня 2022 року № 2257-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов`язаних з активами окремих осіб» до пункту 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII були внесені зміни та викладено санкцію у вигляді блокування активів у такій редакції: «блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними».
79. Згідно із частиною восьмою статті 5 Закону № 1644-VII забезпечення реалізації санкції у виді блокування активів здійснюється відповідними органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими суб`єктами у межах наданих їм повноважень. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, вживає заходів щодо виявлення та розшуку активів фізичних та юридичних осіб, зазначених у відповідних рішеннях РНБО. У разі виявлення незаблокованих активів центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, звертається до відповідних органів та/або посадових осіб з вимогою вчинити дії, спрямовані на тимчасове позбавлення відповідних осіб права користуватися та розпоряджатися цими активами. Така вимога центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, є обов`язковою та підлягає негайному виконанню.
80. За визначенням, що дає Словник української мови [в 11 томах], слово «тимчасовий» має таке значення: який триває, існує або діє протягом деякого часу; протилежне до «постійний» // непостійний, минущий, скороминущий (Том 10, 1979. - С. 113, URL: https://sum.in.ua/s/tymchasovyj).
81. Частиною п`ятою статті 5 Закону № 1644-VII визначено, що рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово. Санкція, передбачена пунктом 24 частини першої статті 4 цього Закону, застосовується безстроково.
82. Отже, положеннями Закону № 1644-VII закріплено темпоральне правило щодо строковості (на певний строк, відрізок часу) застосування усіх санкцій, за винятком:
- санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово;
- санкції, передбаченої пунктом 24 частини першої статті 4 цього Закону (позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення), яка застосовується безстроково.
83. З огляду на широкий перелік видів санкцій, передбачених законодавством, та враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені в постанові у цій справі, з якими я частково не погоджуюсь, вважаю за необхідне в межах цієї окремої думки насамперед зосередити увагу виключно на правовому аналізі строковості застосування санкції у вигляді блокування активів, яку законодавець чітко визначив як строковий обмежувальний захід.
84. На мою думку, санкція, визначена пунктом 1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII, у вигляді блокування активів не належить до безстрокових санкцій, що наведені у частині п`ятій статі 5 цього Закону.
85. На моє переконання, структурна будова та текстуальне викладення пункту 1 частини першої, статті 4, частини восьмої статті 5 Закону № 1644-VII дозволяє безумовно стверджувати, що цією нормою законодавець урегулював можливість лише тимчасового (на чітко визначений строк) обмеження реалізації права особи на користування та розпорядження належними їй активами.
86. Ураховуючи наведене, вважаю, що положеннями пункту 1 частини першої статті 4, частини восьмої статті 5 Закону № 1644-VII передбачено можливість застосування щодо особи санкцій у вигляді блокування активів лише тимчасово - на чітко визначений строк (тимчасовий характер санкцій).
Щодо пропорційності втручання у право на мирне володіння майном
87. Відповідно до практики ЄСПЛ [зокрема, у справах, таких як «Аль-Дулімі та Монтана Менеджмент Інк. Проти Швейцірії» (Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland) чи «Центро Європа 7 С. р. л. та ді Стефано проти Італії» (Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy)] будь-який обмежувальний захід має бути чітко визначеним, передбачуваним та пропорційним, щоб відповідати принципу законності та мінімізувати втручання у права, гарантовані Конвенцією.
88. Вважаю, що Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначає блокування активів як строковий захід, що, на мою думку, відповідає вимогам передбачуваності.
89. Однак укотре звертаю увагу, що санкції у вигляді блокування активів як економічні обмежувальні заходи за своєю природою є лише тимчасовими обмеженнями, виправдані саме їх тимчасовим характером, а тому вони не можуть продовжувати діяти постійно, без необхідності, на шкоду правам і свободам особи, щодо якої вжиті ці заходи, обмежуючи тим самим на безстроковій основі (на невизначений термін) можливість їй реалізувати право на користування та розпорядження належними їй активами.
90. Знову ж таки ЄСПЛ звертав увагу, що обмеження права власності має переслідувати законну мету за допомогою засобів, які є пропорційними меті (див. рішення ЄСПЛ від 05 січня 2000 року у справі «Беєлер проти Італії», заява № 33202/96). Будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинне забезпечувати «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи (див. рішення ЄСПЛ від 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства», заява № 8793/79).
91. Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.
92. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, 1) чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, 2) чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також 3) чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
93. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві, яке повинне бути доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання - або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності.
94. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
95. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного із зазначених критеріїв не буде дотримано. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.
96. Застосування санкцій безумовно є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, і цей факт не можна ставити під сумнів.
97. Проте важливо враховувати, що застосування до особи будь-якого з видів санкцій на безстроковій основі повинне здійснюватися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами держави та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.
98. У протилежному разі, зокрема у випадку застосування санкцій безстроково без урахування принципу пропорційності, такі обмежувальні заходи можна розцінити як непропорційне втручання у право на мирне володіння майном.
99. Тож, на моє переконання, безстрокове застосування буд-якого з видів санкцій безумовно потребує обов`язкової оцінки судом за критерієм пропорційності вжитих обмежувальних заходів щодо особи.
100. У цьому контексті слід наголосити, що прийняття відповідачем відносно особи рішення про введення санкцій зумовлює втручання держави у її право мирного володіння майном, у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави і приватних інтересів конкретного власника, та встановити пропорційність втручання у право власності. Це може і має бути предметом судового контролю (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16).
101. У справі, яка була предметом розгляду, обмеження прав позивача у вигляді блокування активів очевидно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
102. Таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, положення статей 4, 5 якого передбачають можливість застосування до фізичних або юридичних осіб санкцій у вигляді блокування активів особи.
103. Також наведене втручання має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
104. Однак, на моє переконання, згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном не може бути визнане пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача, оскільки обмежує на безстроковій основі (на невизначений термін) можливість реалізувати його право на користування та розпорядження належними йому активами, тоді як відповідно до Закону № 1644-VII блокування активів має застосовуватися лише тимчасово (на чітко визначений строк).
105. Тож з огляду на важливість мети, яку переслідують застосовані до позивача обмежувальні заходи у вигляді блокування активів, несприятливі наслідки, спричинені їх застосуванням до позивача на невизначений строк (безстроково), є очевидно неспівмірними.
106. Тому вважаю, що санкції у вигляді блокування активів застосовано до позивача без урахування строковості характеру цих санкцій (можливості їх застосування лише тимчасово, тобто протягом чітко визначеного періоду), що є непропорційним легітимній меті втручання у право позивача на мирне володіння належним йому майном (активами).
107. Для прикладу в порядку оbiter dictum (не як до джерела права, а для ілюстрації того, яке значення під час застосування обмеження права власності особи має дотримання принципу пропорційності) звертаю увагу на практику Суду справедливості Європейського Союзу (далі - ССЄС), який, з-поміж іншого, зазначає, що основоположні права, зокрема свобода ведення бізнесу та право власності, не є абсолютними і їх здійснення може підлягати обмеженням, виправданим цілями суспільного інтересу, які переслідує Європейський Союз, за умови, що такі обмеження фактично відповідають цілям загального інтересу і не становлять по відношенню до переслідуваної мети непропорційного і неприйнятного втручання, що порушує саму суть гарантованих прав (див. рішення від 28 березня 2017 року у справі (Rosneft Oil Company v Her Majesty's Treasury and Others), C-72/15, EU: C:2017:236, п. 148).
Щодо оцінки доводів позивача стосовно відсутності фактичної основи застосування санкцій
108. Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
109. За пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону
№ 1644-VII підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
110. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
111. Питання застосування обмежувальних заходів (санкцій) щодо осіб, включення їх до реєстру підсанкційних осіб та особливості перегляду законності підстав застосування таких заходів на національному / наднаціональному / міжнародному рівнях були предметом судового розгляду ЄСПЛ.
112. ЄСПЛ у рішенні від 20 червня 2002 року у справі «Ал-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Others v., заява № 50963/99) зазначив, що, навіть якщо під загрозою стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які зачіпають основоположні права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, уповноваженим перевіряти причини рішення та конкретні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями щодо використання секретної інформації. Особа повинна мати можливість оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на карту поставлена національна безпека. Хоча оцінка виконавчої влади щодо того, що становить загрозу національній безпеці, природно, матиме значну вагу, незалежний орган повинен мати можливість реагувати у випадках, коли посилання на цю концепцію не має розумного підґрунтя у фактах або розкриває тлумачення поняття «національна безпека», що є незаконним або суперечить здоровому глузду, або є свавільним. За відсутності таких гарантій поліція чи інші державні органи зможуть свавільно посягати на права, захищені Конвенцією.
113. Окрім того, у рішенні від 21 червня 2016 року у справі «Ал-Дулімі та компанія Монтана Менеджмент проти Швейцарії» (Al-Dulimiand Montana ManagementInc. v. Switzerland, заява № 5809/08) ЄСПЛ зауважив, що
стаття 6 § 1 Конвенції вимагає, щоб суд або трибунал мав «повну юрисдикцію» розглядати скаргу, тобто оцінювати всі питання факту та права, які мають відношення до спору, що розглядається. Це, зокрема, означає, що суд повинен мати повноваження розглядати по суті кожну з підстав позивача, не відмовляючи в розгляді жодної з них, і чітко обґрунтовувати їхнє відхилення. Що стосується фактів, то суд повинен мати можливість дослідити ті факти, які є ключовими для справи позивача (див. рішення ЄСПЛ від 22.11.95 у справі «Брайан проти Сполученого Королівства» (Bryan v. The United Kingdom; заява № 19178/91, § 45, серія, № 335-A). Під час розгляду спору щодо рішення про включення особи до переліку або відмову виключити особу з переліку національні суди повинні бути спроможними отримати - у разі необхідності, дотримуючись процедури, що забезпечує належний обставинам рівень конфіденційності, - достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки будь-яких обґрунтованих і логічних тверджень, зроблених включеними до списку особами, про безпідставність їхнього включення до переліку. Будь-яка неспроможність отримати доступ до такої інформації може слугувати вагомим доказом того, що застосований захід є свавільним, особливо, якщо відсутність такого доступу є тривалою, а отже, продовжує перешкоджати здійсненню судової перевірки. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої наділяють юридичною силою рішення про включення фізичної чи юридичної особи до санкційного списку, не маючи можливості переконатися, що воно не є свавільним і може підлягати перегляду, відповідно до статті 6 Конвенції.
114. У рішенні ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18) ЄСПЛ звернув увагу, що Закон N 1644-VII слугував лише загальною нормативно-правовою базою для застосування обмежень; його положення підлягали практичному тлумаченню та застосуванню в окремих рішеннях РНБО та Президента України. Тому Суд повинен розглянути, чи були оскаржувані рішення стосовно підприємства-заявника достатньо обґрунтованими. Суд відповідає на це питання негативно. Жодне з оскаржуваних рішень не містило будь-яких індивідуалізованих обґрунтувань. Натомість вони механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, передбачених у відповідній статті Закону № 1644-VII, без пояснення, як конкретно вони стосувалися підприємства-заявника. На думку Суду, хоча за конкретних обставин було б прийнятно, щоб оскаржувані рішення не містили всіх фактичних та юридичних деталей, які призвели до застосування санкцій, для підприємства-заявника було важливо мати можливість з`ясувати суть причин для їхнього застосування та підготувати свою юридичну аргументацію.
115. Суд раніше аналізував обсяг судового контролю щодо санкцій на національному рівні, хоча й застосованих згідно з іншою нормативно-правовою базою. У справах щодо виконання санкцій, застосованих резолюціями Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй (див. рішення у справах «Нада проти Швейцарії» [ВП], заява N 10593/08, ЄСПЛ 2012 та «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» [ВП], заява N 5809/08, від 21 червня 2016 року), Суд постановляв, що хоча національні суди не могли ухвалювати рішення щодо суті або доцільності санкцій, оскільки такий вибір підпадав під виключну роль Ради Безпеки ООН як кінцевого політичного органу, що ухвалював рішення з таких питань, національні органи влади все ще мали обов`язок, який виходив за межі перевірки, чи дійсно імена заявників були включені до санкційних списків і їм належали відповідні активи. Суди держави-відповідача повинні були провести достатній розгляд, щоб переконатися, що внесення до списку не було свавільним (див. згадане рішення у справі «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії», пункти 146 - 152).
116. Навіть коли постає питання національної безпеки, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які впливають на основоположні права людини, підлягали розгляду у межах певної форми змагального провадження у незалежному органі, компетентному переглядати підстави для ухвалення рішення. Якщо не існуватиме можливості ефективно оскаржити твердження виконавчих органів влади, що йшлося про питання національної безпеки, державні органи матимуть змогу свавільно посягати на захищені Конвенцією права (див. рішення від 03 лютого 2022 року у справі «Шекс проти Хорватії» , заява № 39325/20, пункт 64).
117. Суд зауважує, що жодної змістовної судової оцінки рішень про накладення санкцій на підприємство-заявника проведено не було. Верховний Суд у складі обох його колегій (тобто Касаційному адміністративному суді та Великій Палаті Верховного Суду) обмежив свій аналіз виключно питанням відповідності рішення РНБО та першого Указу Президента України формальним вимогам Закону України «Про санкції» та не розглянув суть обвинувачень СБУ щодо підприємства-заявника.
118. Зазначивши, що він міг здійснювати лише обмежений судовий контроль у таких категоріях справ, і зрештою саме Президент України ніс відповідальність за оцінку підстав для застосування санкцій, Верховний Суд постановив, що у нього не було компетенції оцінювати фактологічні висновки СБУ щодо підприємства-заявника, і відмовився розглядати, чи забезпечили такі висновки обґрунтовані та достатні підстави, щоб його діяльність вважалася загрозою національній безпеці.
119. Суд зазначає, що, на відміну від справ щодо санкцій, накладених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржуваний захід у цій справі був суто національним заходом, запровадженим рішеннями органів державної влади України в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі, незважаючи на винятковий контекст, його юридичний характер нічим не відрізнявся від будь-якого іншого окремого указу чи адміністративного розпорядження, що регулярно видавали відповідні органи державної влади в ході звичайного виконання своїх повноважень. У Конституції України чи будь-якому іншому положенні національного законодавства, якщо тлумачити його у звичайному значенні використаної в ньому мови, ніщо прямо не забороняло українським судам розглядати підстави для тверджень проти підприємства-заявника або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих тверджень. Крім того, Верховний Суд не пояснив, як слід було розуміти такий обмежений судовий контроль у контексті статті 124 Конституції України, яка передбачає, що юрисдикція національних судів поширюється на будь-які юридичні спори без обмежень.
120. Незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБО та Президенту України у питаннях національної безпеки та оборони, здійснений Верховним Судом судовий контроль не міг розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що він не включав будь-якої перевірки того, чи ґрунтувався перший Указ Президента України на достатньо значних фактологічних підставах, або чи були фактологічні твердження щодо підприємства-заявника обґрунтованими (див. пункти 97 - 108 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
121. У цьому ж рішенні ЄСПЛ також звернувся до практики Суду Європейського Союзу (СЄС) та його підходів під час розгляду справ, які стосувалися застосування санкцій до стосовно різних фізичних та юридичних осіб (див. пункт 108 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
122. Зокрема, під час розгляду таких заходів СЄС послідовно встановлював, що з огляду на основоположні права, які становлять невід`ємну частину правового порядку Європейського Союзу, відповідні особи повинні бути, inter alia, достатньою мірою поінформовані про підстави для рішень, які їх стосуються. Це зроблено для того, щоб вони могли ефективно захищати свої права та ухвалювати виважене рішення, чи раціонально подавати судовий позов, а також щоб забезпечити ретельний судовий перегляд законності рішення (див. рішення від 18 липня 2013 року у справі «Каді», C-584/10 P,
C-593/10 P і C-595/10 P, EU:C:2013:518, пункт 100) (далі - «Каді II»). Крім того, Суд вважав, що обґрунтування застосованих санкцій повинно містити точні та конкретні причини, чому компетентні органи державної влади вважають, що відповідна особа має бути піддана застосуванню санкцій, і суди Європейського Союзу повинні перевірити, чи були наведені причини достатньо детальними та конкретними.
123. Він також встановив, що обґрунтування причин, у принципі, має бути повідомлено зацікавленим особам одночасно з документом (рішенням або заходами), що негативно на них впливає. Підстави для застосування санкцій не можуть складатися виключно із загального, стереотипного формулювання та повинні містити фактичні та конкретні причини, чому Рада вважає, що відповідні правила є застосовними до відповідної сторони (див., наприклад, рішення Загального суду від 12 грудня 2006 року у справі «Організація моджахедів народу Ірану проти Ради Європейського Союзу», T-228/02, ECLI:EU:T:2006:384, пункти 139 і 143 з подальшими наведеними в них посиланнями). Просте перефразування термінів відповідних нормативно-правових положень без будь-якого зазначення фактичних та конкретних причин застосування санкцій є недостатнім (див. рішення Загального суду від 05 грудня 2012 року у справі «Квалітест ФЗІ» проти Ради Європейського Союзу», T-421/11, ECLI:EU:T:2012:646, пункти 35 - 39).
124. Стосовно стандарту судового контролю СЄС у своєму рішенні у справі «Каді II» постановив: «119. Ефективність судового контролю ... також вимагає, щоб частиною перегляду законності причин, які становлять підставу для рішення про внесення до переліку або збереження у переліку певної особи, ... було забезпечення судами Європейського Союзу, що таке рішення, яке впливає на конкретну особу індивідуально ... було ухвалено на підставі достатньо вагомих фактів (див., у зв`язку з цим, справи «Аль-Акса» проти Ради» та «Нідерланди проти «Аль-Акса», пункт 68). Це передбачає перевірку фактологічних тверджень у викладі причин, які лежать в основі такого рішення ... внаслідок чого судовий контроль не може обмежуватися абстрактною оцінкою переконливості причин, на які посилаються, а повинен стосуватися того, чи були ці причини, або, щонайменше, одна з цих причин, яка вважається достатньою сама собою для підтвердження цього рішення, обґрунтованими».
125. Цей підхід послідовно застосовувався в низці нещодавніх справ, розглянутих Загальним судом, який зазначав, що хоча Рада Європейського Союзу має певну свободу розсуду щодо визначення, чи дотримано законних критеріїв, на яких ґрунтуються обмежувальні заходи, суди Європейського Союзу повинні забезпечити «контроль, в принципі повний контроль, законності всіх нормативних актів ЄС» (див., серед інших джерел, рішення Загального суду від 15 листопада 2023 року у справі «OT проти Ради Європейського Союзу»,
T-193/22, EU:T:2023:716, пункт 121; рішення Загального суду від 19 червня 2024 року у справі «Ротенберг проти Ради Європейського Союзу», T-738/22, ECLI:EU:T:2024:398, пункт 50).
126. ЄСПЛ наголошував, що хоча національний суд і має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган державної влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ від 01 липня 2003 року у справі «Суомінеен проти Фінляндії» № 3780001/97, пункт 36).
127. Національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [див. пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства»
(Bryan v. the United Kingdom); пункти 156, 157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus N 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].
128. Тож на моє переконання, судовий контроль за законністю застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) не може обмежуватися формальною оцінкою процедури їхнього введення, а має забезпечити достатні процесуальні гарантії від свавілля суб`єктів владних повноважень під час ухвалення таких рішень, тобто обов`язково включати перевірку належної фактичної основи та підстав застосованих обмежень.
129. Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.
130. Обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень покладається на відповідача (частина друга статті 77 КАС України).
131. Проте Велика Палата Верховного Суду, хоча й урахувала практику ЄСПЛ щодо застосування стандартів судового контролю стосовно обмежувальних заходів (санкцій), у тому числі рішення від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ »М.С.Л.» проти України», однак на мою думку не надала вичерпної оцінки доводам позивача та наведеним на їх підтвердження аргументам щодо відсутності фактичної основи для застосування до нього санкцій, а натомість лише взяла до уваги інформацію СБУ, на підставі якої РНБО було прийнято рішення про застосування санкцій до позивача.
132. Тому, на моє переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду, яка визнала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для застосування до ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, є передчасним і може свідчити про порушення його конвенційних прав.
ВИСНОВКИ
133. Вважаю, що Велика Палата Верховного Суду мала принаймні частково задовольнити апеляційну скаргу та скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року в частині відмови в задоволенні вимог позову ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року № 123/2021 щодо безстрокового блокування активів ТОВ «ГЛОБАЛ ГЕО ІНВЕСТ» і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги товариства в цій частині.
Суддя О. О. Банасько