ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Григор'євої І. В., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С.
у справі № 9901/276/19 (провадження № 11-1171заі19)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2019 року (судді Смокович М. І., Губська О. А., Кашпур О. В., Радишевська О. Р., Уханенко С. А.)
Рух справи
У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив: визнати протиправною бездіяльність Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) щодо непризначення його на посаду Голови Державної судової адміністрації України; зобов`язати ВРП на найближчому пленарному засіданні призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державної судової адміністрації України.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 15 лютого 2019 року Комісія з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя (далі - Комісія) визначила його переможцем конкурсу на зайняття посади державної служби категорії «А» в системі правосуддя - Голови Державної судової адміністрації України. Оголошення щодо цього рішення опубліковано 15 лютого 2019 року.
Після цього Комісія вичерпала свої повноваження і жодних обставин, які б перешкоджали призначенню його ВРП на зазначену посаду, немає.
На переконання позивача, невжиття дій з метою призначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державної судової адміністрації України, як і відсутність рішення щодо призначення його на цю посаду, є протиправною бездіяльністю відповідача.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2019 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року про забезпечення позову у справі № 640/2298/19, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, зупинено дію рішення Комісії, прийнятого за результатами розгляду пункту 9 порядку денного засідання, закріпленого протоколом № 2 від 15 лютого 2019 року, яким визначено переможцем конкурсу на посаду Голови Державної судової адміністрації України ОСОБА_1 . Ця ухвала підлягала негайному виконанню, на дату вирішення цієї справи набрала законної сили, заходи забезпечення позову не скасовано і розгляд справи № 640/2298/19 не завершено.
Таким чином, за висновком суду, ВРП мала обґрунтовані підстави відкласти розгляд питання щодо призначення позивача на посаду Голови Державної судової адміністрації України і таке її рішення не можна трактувати як протиправну бездіяльність, оскільки ВРП не може призначати на посаду державної служби особу, дію рішення про визнання якої переможцем конкурсу на цю посаду зупинено ухвалою суду, яка підлягає обов`язковому виконанню.
Не погодившись із цим судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Постановою від 08 вересня 2022 року Великою Палатою Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі № 9901/276/19 скасовано. Ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність ВРП щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державної судової адміністрації України у строки, передбачені законодавством України. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про доведеність обставин протиправної бездіяльності ВРП щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду голови Державної судової адміністрації України в передбачений законом тридцятиденний строк.
Оскарження результатів конкурсу в адміністративному судочинстві і заходи забезпечення позовів, які можуть бути вжиті в межах цього оскарження, не можуть перешкоджати і не перешкоджають прийняттю рішення про призначення по завершенню строку, передбаченого частиною третьою статті 31 Закону № 889-VIIІ. Після оприлюднення інформації про переможця конкурсу повноваження конкурсної комісії є вичерпаними, надалі здійснюється діяльність суб`єкта призначення (у цій справі - ВРП), яка полягає у прийнятті рішення про призначення. Перешкодити здійсненню цієї діяльності могли б заходи із забезпечення позову, які полягають у забороні суб`єкту призначення вчиняти відповідні дії.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що під час розгляду спору по суті судом першої інстанції порушено правила повноти та оцінки доказів за сукупністю встановлених обставин справи, не прийнято до уваги інші суттєві обставини, які підтверджують бездіяльність ВРП упродовж визначених їй законодавцем строків (30 днів) для прийняття рішення про призначення посадової особи за результатами проведеного конкурсу на зайняття відповідної посади. В контексті таких умов ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року у справі № 640/2298/19 про зупинення дії рішення Комісії від 15 лютого 2019 року не повинна отримувати конститутивного значення і визнаватися слушною підставою для унеможливлення призначення позивача на посаду, на яку він кандидував.
Однак з таким висновком щодо застосування норм права не погоджуємось та відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України від 10 грудня 2015 року №889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Частиною другою цієї статті передбачено, що державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
За змістомпункту 4 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.
Згідно з положеннями частини першої статті 6 Закону № 889-VIII посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців.
За пунктом 1 частини другої цієї статті до категорії «А» (вищий корпус державної служби) належать, зокрема, посади Голови Державної судової адміністрації України та його заступників.
Відповідно до частин першої та другої статті 21 Закону № 889-VIIІ вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
За частинами першою та другою статті 22 Закону № 889-VIIІ з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов'язки, проводиться конкурс на зайняття вакантної посади державної служби (далі - конкурс) відповідно до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби (далі - Порядок проведення конкурсу), що затверджується Кабінетом Міністрів України. Проведення конкурсу здійснюється з урахуванням рівня професійної компетентності, особистих якостей і досягнень кандидатів на зайняття вакантної посади. Особливості проведення конкурсу державних службовців на посади в органах судової влади визначаються законом.
Згідно із частиною третьою статті 22 Закону № 889-VIIІ Порядок проведення конкурсу визначає: 1) умови проведення конкурсу; 2) вимоги щодо оприлюднення інформації про вакантну посаду державної служби та оголошення про проведення конкурсу; 3) склад, порядок формування та повноваження конкурсної комісії; 4) порядок прийняття та розгляду документів для участі в конкурсі; 5) порядок проведення тестування, співбесіди, інших видів оцінювання кандидатів на зайняття вакантних посад державної служби; 6) методи оцінювання кандидатів на зайняття вакантних посад державної служби.
Частиною першою статті 31 Закону № 889-VIIІ встановлено, що на посаду державної служби призначається переможець конкурсу.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 31 Закону № 889-VIIІ рішення про призначення на посаду державної служби категорії «А» приймається суб`єктом призначення, визначеним Конституцією та законами України, у порядку, передбаченому Конституцією України, цим та іншими законами України.
Відповідно до частини третьої статті 31 Закону № 889-VIIІ рішення про призначення на посаду державної служби приймається після закінчення строку оскарження результатів конкурсу, а в разі оскарження результатів конкурсу - після прийняття рішення за скаргою суб`єктом розгляду скарги (органом, уповноваженим на розгляд скарги), але не пізніше 30 календарних днів після оприлюднення інформації про переможця конкурсу, якщо інше не передбачено законом. Таке рішення приймається на підставі протоколу засідання конкурсної комісії.
Особливості правового регулювання державної служби в системі правосуддя відповідно до частини четвертої статті 5 Закону № 889-VIII визначаються законодавством про судоустрій і статус суддів.
30 вересня 2016 року набув чинності Закон України від 22 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яким закріплено повноваження Державної судової адміністрації України як державного органу в системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади в межах повноважень, установлених законом.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 153 Закону № 1402-VIII Державну судову адміністрацію України очолює Голова Державної судової адміністрації України, який призначається на посаду і звільняється з посади ВРП. Призначення Голови Державної судової адміністрації України здійснюється на конкурсній основі.
Частиною першою статті 150 Закону № 1402-VIIІ встановлено, що призначення на посади державних службовців, працівників, які виконують функції з обслуговування, оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів ВРП і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Частиною другою цієї статті встановлено, що при ВРП діє Комісія, яка утворюється відповідно до закону. Комісія здійснює повноваження Комісії з питань вищого корпусу державної служби, визначені Законом № 889-VIII, щодо питань державної служби в системі правосуддя.
Відповідно до частини третьої статті 150 Закону № 1402-VIII особливості проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя визначаються Положенням, яке затверджується ВРП за поданням Державної судової адміністрації України після консультацій з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Зазначене Положення встановлює особливості призначення на посаду державного службовця у випадках, визначених цим Законом.
Повноваження ВРП затверджувати Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя закріплене також у пункті 13 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII).
Відповідно до пункту 1 Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 05 вересня 2017 року № 2646/0/15-17 (далі - Положення про проведення конкурсів), це Положення визначає процедуру проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби у судах, органах та установах системи правосуддя, метою якого є добір осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки.
З питань, не врегульованих цим Положенням, та якщо інше не передбачено цим Положенням, застосовується Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2017 року № 648 (далі - Порядок).
У випадку розбіжності регулювання між цими Положенням та Порядком застосовуються правила цього Положення.
Згідно з пунктом 8 Положення про проведення конкурсів конкурс проводиться поетапно та включає такі етапи: 1) прийняття рішення про оголошення конкурсу; 2) оприлюднення рішення про оголошення конкурсу; 3) прийняття документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі; 4) перевірка поданих документів на відповідність встановленим законом вимогам; 5) проведення тестування та визначення його результатів; 6) розв`язання ситуаційних завдань та визначення їх результатів (крім кандидатів на посади державної служби категорії «В»); 7) проведення співбесіди та визначення її результатів; 8) проведення підрахунку результатів конкурсу та визначення переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата; 9) оприлюднення результатів конкурсу.
Процедура оприлюднення результатів конкурсу регламентована в розділі VIІІ Положення про проведення конкурсів.
Згідно з пунктом 52 цього Положення Комісія, посадова особа, яка прийняла рішення про оголошення конкурсу, забезпечує передачу Національному агентству України з питань державної служби або його територіальному органу за місцем розташування державного органу інформації про переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата в електронній формі не пізніше ніж протягом наступного робочого дня з дати підписання протоколу засідання конкурсної комісії.
Відповідно до пункту 53 Положення про проведення конкурсів інформація про переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади повинна містити прізвище, ім`я та по батькові кандидата, назву посади та загальну кількість балів, набраних кандидатами.
Згідно з пунктами 57, 59, 60 Положення про проведення конкурсів результати конкурсу оприлюднюються не пізніше ніж протягом 45 календарних днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурсу. Витяг із протоколу засідання конкурсної комісії, Комісії є складовою особової справи державного службовця, якого призначено на посаду державної служби за результатами конкурсу. Кандидат як учасник конкурсу має право оскаржити рішення конкурсної комісії відповідно до статті 28 Закону № 889-VIIІ.
Як убачається зі змісту наведеного Положення, ним не регламентовано строків, протягом яких ВРП повинна на підставі результатів конкурсу прийняти рішення про призначення переможця конкурсу на посаду державної служби.
Натомість такий строк встановлено статтею 31 Закону № 889-VIIІ, згідно з якою рішення про призначення на посаду державної служби приймається після закінчення строку оскарження результатів конкурсу, а в разі оскарження результатів конкурсу - після прийняття рішення за скаргою суб`єктом розгляду скарги (органом, уповноваженим на розгляд скарги), але не пізніше 30 календарних днів після оприлюднення інформації про переможця конкурсу, якщо інше не передбачено законом. Таке рішення приймається на підставі протоколу засідання конкурсної комісії.
Як установлено судом першої інстанції, підставою для призначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державної судової адміністрації України є протокол засідання Комісії № 2 від 15 лютого 2019 року, відповідно до якого за результатами розгляду пункту 9 порядку денного засідання його обрано переможцем конкурсу на зазначену посаду. Учасники конкурсу його результатів не оскаржували.
З огляду на викладене правильним є висновок суду першої інстанції про те, що ВРП не пізніше 30 календарних днів після оприлюднення вказаної інформації про переможця конкурсу як суб`єкт призначення на посаду Голови Державної судової адміністрації України мала б ухвалити на підставі зазначеного протоколу Комісії відповідне рішення.
Позивач вважає, що протиправна бездіяльність ВРП полягає у тому, що у встановлений законодавством строк та на момент вирішення цієї справи судом першої інстанції ВРП відповідного рішення не прийняла.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі собою строки поза зв'язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
Як установлено Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду та підтверджується матеріалами справи, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року у справі № 640/2298/19, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, зупинено дію рішення Комісії, прийнятого за результатами розгляду пункту 9 порядку денного засідання, закріпленого протоколом № 2 від 15 лютого 2019 року, яким визначено переможцем конкурсу на посаду Голови Державної судової адміністрації України ОСОБА_1.
Статтею 129-1 Конституції України встановлено, що судове рішення є обов`язковим до виконання.
Згідно з положеннями статті 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне відповідальність, встановлену законом.
Відповідно до положень частини першої статті 156 КАС України ухвала про забезпечення позову підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження.
Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду встановлено, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2019 року про вжиття заходів забезпечення позову підлягала негайному виконанню згідно з положеннями статті 156 КАС України, на дату вирішення цієї справи зазначеним судом набрала законної сили, заходи забезпечення позову не скасовані і розгляд справи № 640/2298/19 не завершено.
Таким чином, за встановлених обставин і наведеного правового регулювання спірних відносин погоджуємось з висновком суду першої інстанції про те, що ВРП мала обґрунтовані підстави відкласти розгляд питання щодо призначення позивача на посаду Голови Державної судової адміністрації України і таке її рішення не можна трактувати як протиправну бездіяльність, оскільки ВРП не може призначати на посаду державної служби особу, дію рішення про визнання якої переможцем конкурсу на цю посаду зупинено ухвалою суду, яка відповідно до наведених правил адміністративного судочинства підлягає обов`язковому виконанню. Невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк не може бути визнане протиправною бездіяльністю, оскільки обумовлене обставинами, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.
З огляду на викладене вважаємо, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2019 рокунеобхідно було залишити без змін.
Судді Великої Палати Верховного Суду І. В. Желєзний
І. В. Григор'єва
Ж. М. Єленіна
О. С. Золотніков