ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Лященко Н. П.
на постанову від 9 квітня 2019 року у справі № 800/4/17 (провадження
№ 11-588заі18)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з адміністративним позовом до ВККС, у якому просив:
- визнати протиправними дії Комісії щодо прийняття рішення про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення його з посади судді Апеляційного суду Харківської області;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 у частині прийняття рішення про направлення рекомендації до ВРЮ для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення його з посади судді Апеляційного суду Харківської області.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що протиправність дій відповідача полягала в порушенні процедури розгляду скарг та звернень народних депутатів України Кармазіна Ю. А., Філенка В. П., секретаря Ради національної безпеки й оборони України Богатирьової Р . В., голови Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Швеця В. Д., скарг ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , копії яких не було направлено на його адресу, унаслідок чого він був позбавлений можливості повною мірою захистити свої права.
ОСОБА_1 указував, що оскаржуване рішення Комісії прийняте з порушенням норм матеріального права, зокрема статті 87 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VI) у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, а саме з порушенням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, оскільки факти і події, які стали приводом для порушення дисциплінарної справи, мали місце 8-10 років тому.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 17 квітня 2018 року позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення ВККС від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді Апеляційного суду Харківської області ОСОБА_1 та застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади; у решті позовні вимоги залишив без задоволення.
Ухвалюючи таке рішення, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 у частині визнання протиправними дій Комісії щодо прийняття рішення про направлення рекомендації до ВРЮ для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення його з посади судді Апеляційного суду Харківської області є безпідставними та задоволенню не підлягають, оскільки такі дії є прямою реалізацією повноважень ВККС, вчинені в межах наданих повноважень та в порядку, визначеному Законом № 2453-VІ.
При цьому суд першої інстанції зазначив про наявність у діях позивача ознак дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 83 Закону № 2453-VI, а саме систематичне або грубе одноразове порушення правил суддівської етики, що підриває авторитет правосуддя, у зв?язку із чим висновки Комісії, викладені в оскаржуваному рішенні щодо вчинення позивачем дисциплінарного правопорушення, є правомірними та обґрунтованими.
Водночас Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що ВККС помилково визначила початок перебігу трирічного строку для застосування дисциплінарного стягнення, оскільки всупереч положенням частини четвертої статті 96 Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VІІІ «Про забезпечення права на справедливий суд» (далі - Закон № 192-VІІІ) та частини одинадцятої статті 109 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) обчислила перебіг строку з дати набуття чинності Законом № 192-VІІІ, мотивуючи це тим, що до 29 березня 2015 року звільнення судді за порушення присяги не відносилося до видів дисциплінарного стягнення. Так, суд в оскаржуваному рішенні зазначив, що початок перебігу строку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності обчислюється із дня вчинення проступку, а не від дати набуття чинності тією чи іншою правовою нормою.
За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду задовольнив позов ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасування рішення ВККС.
Не погодившись із цим рішенням з підстави порушення судом норм матеріального та процесуального права, у травні 2018 року Комісія подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просила скасувати зазначене рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.
На обґрунтування апеляційної скарги ВККС зазначила, що суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку, що припинення ОСОБА_1 громадянства Російської Федерації (далі - РФ) відбулося шляхом подання ним заяви про вихід з громадянства РФ та прийняття Генеральним консульством РФ у м. Харкові рішення про надання дозволу про вихід з громадянства РФ від 31 травня 2011 року.
ВККС також не погоджується з висновком суду про помилковість визначення Комісією початку перебігу строку для застосування дисциплінарного стягнення, оскільки трирічний строк застосування до судді дисциплінарного стягнення, на думку відповідача, має обчислюватися з 29 березня 2015 року - з дня набрання чинності змінами до Закону № 2453-VІ.
Водночас Комісія в апеляційній скарзі не оскаржувала рішення щодо обставин та висновків суду у частині порушення цільового використання ОСОБА_1 бюджетних коштів при укладанні від імені суду договорів оренди транспортного засобу та передачі в оренду державного майна.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 9 квітня 2019 року рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 квітня 2018 року в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення ВККС від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 про притягнення до дисциплінарної відповідальності та застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення з посади - скасовано та постановлено у цій частині нове рішення - про відмову в задоволенні позову. У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 квітня 2018 року залишено без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновками суду першої інстанції, що проведення перевірки скарг і звернень на дії позивача, порушення дисциплінарного провадження та його розгляд ВККС здійснила в межах наданих повноважень та в порядку, визначеному Законом № 2453-VI, та констатувала, що достовірність установлених перевіркою фактів та пов`язаних з ними обставин не заперечувалась учасниками справи.
Крім того, у своїх висновках Велика Палата Верховного Суду навела позицію ОСОБА_1 , який зазначав, що дійсно - у період перебування у статусі судді та на момент призначення його головою Апеляційного суду Харківської області, а саме з 2004 по 2011 роки, він мав подвійне громадянство, про що не повідомляв жодні державні установи.
При цьому Велика Палата Верховного Суду погодилася з доводами відповідача, що наявність у судді ОСОБА_1 подвійного громадянства призвела до негативних наслідків. Зокрема, мали місце численні звернення та скарги громадян та народних депутатів України до відповідних правоохоронних і державних органів, а також висвітлення такої інформації в засобах масової інформації, що беззаперечно призводило до зниження рівня довіри громадян до судової влади та дискредитації судової системи в цілому.
На думку Великої Палати Верховного Суду, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність у діях судді ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 83 Закону № 2453-VI, а саме: систематичне або грубе одноразове порушення правил суддівської етики, що підриває авторитет правосуддя, а тому висновки ВККС, викладені в її рішенні від 14 грудня 2016 року, щодо вчинення позивачем дисциплінарного правопорушення є правомірними та обґрунтованими. Однак при постановленні оскаржуваного судового рішення Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про помилкове визначення Комісією початку перебігу трирічного строку для застосування дисциплінарного стягнення. Зокрема, за позицією суду першої інстанції, ВККС при ухваленні рішення від 14 грудня 2016 року діяла поза межами строків давності притягнення позивача до відповідальності.
Велика Палата Верховного Суду відхилила викладені висновки суду першої інстанції. При цьому зазначила, що перевірку та розгляд скарг щодо поведінки судді Апеляційного суду Харківської області ОСОБА_1 здійснено в період триваючої судової реформи, тобто під час реформування, зміни складу, повноважень та компетенції органів державної влади, зокрема й у частині вирішення питань притягнення судді в цій справі до дисциплінарної та юридичної відповідальності за порушення присяги судді.
Крім того, розгляд скарг та звернень стосовно судді ОСОБА_1 було зупинено на період розгляду його заяви від 30 січня 2014 року про звільнення у відставку, яку суддя відкликав у березні цього ж року і яка була явно спрямована на затягування вирішення питання про його звільнення на підставі пункту 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що факти допущення суддею Апеляційного суду Харківської області ОСОБА_1 порушення присяги були в повній мірі встановлені і викладені в пропозиції члена ВРЮ ОСОБА_7 від 6 квітня 2012 року.
Однак у зв?язку з наявністю об?єктивних обставин ВРЮ була позбавлена можливості ухвалити рішення за результатами розгляду скарг і звернень на дії судді ОСОБА_1
Велика Палата Верховного Суду наголосила й на тому, що як на момент отримання ВРЮ скарг і звернень на дії судді ОСОБА_1, так і на час повернення матеріалів з Верховної Ради України строк притягнення судді до відповідальності за порушення присяги взагалі не застосовувався, а відтак і звільнення судді за порушення присяги згідно із частиною четвертою статті 87 Закону № 2453-VI у редакції 2010 року не було обмежене в часі.
Після того як діяльність та повноваження ВРЮ було відновлено (4 червня 2015 року), ураховуючи внесені до законів № 2453-VI та від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР «Про Вищу раду юстиції» зміни, зокрема віднесення розгляду скарг та звернень на дії судді апеляційної інстанції до компетенції ВККС, ВРЮ своїм рішенням від 25 грудня 2015 року спрямувала дисциплінарні матеріали стосовно судді Апеляційного суду Харківської області ОСОБА_1 до Комісії для остаточного вирішення питання про внесення подання про його звільнення з посади судді за порушення присяги.
При цьому позивач не надав суду докази того, що він коли-небудь виявляв незгоду з рішенням від 25 грудня 2015 року, пропозицією її члена від 6 квітня 2012 року та/або висновку секції ВРЮ з питань призначення суддів на посади та звільнення їх з посад від 3 грудня 2013 року, а тому слід виходити з того, що ці рішення є чинними і на сьогодні.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, ВККС по суті винесла процедурне рішення на підставі фактів та обставин, визначених ВРЮ, а тому встановлений Законом № 2453-VI (у редакції Закону № 192-VIII) строк притягнення до дисциплінарної відповідальності за порушення присяги судді не може перешкоджати реалізації нормативних актів ВРЮ, тим більш, що в розпорядженні ВККС не було достовірних даних щодо виходу ОСОБА_1 із громадянства РФ.
А тому ВККС при ухваленні оскаржуваного рішення не допустила порушення вимог частини четвертої статті 96 Закону № 2453-VI (у редакції Закону № 192-VIII) та частини 11 статті 109 Закону № 1402-VІІІ щодо строку давності притягнення ОСОБА_1 до відповідальності.
За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ВККС, приймаючи рішення від 14 грудня 2016 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді Апеляційного суду Харківської області ОСОБА_1 та застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням принципу пропорційності, а тому підстав для його скасування немає.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
При розгляді справи встановлено і таке визнається сторонами, що суддя Апеляційного суду Харківської області ОСОБА_1 у 2004 році набув громадянства РФ за спрощеною процедурою та отримав паспорт громадянина РФ.
Статтею 4 Конституції України встановлено, що в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Відповідно до статті 19 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (у редакції, чинній на час набуття позивачем громадянства РФ) однією з підстав втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття. За правилами пункту 4 частини четвертої статті 126 Основного Закону (у редакції, чинній на час набуття позивачем громадянства РФ) суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі припинення громадянства. Відповідно до статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на теперішній час) повноваження судді припиняються у разі припинення громадянства України або набуття суддею громадянства іншої держави.
Разом з тим необхідно зазначити, що 11 березня 2011 року ОСОБА_1 звернувся до Генерального консульства РФ у м. Харкові із заявою про вихід із громадянства РФ та надав письмове прохання до УГІРФО Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області не розглядати у зв`язку з наведеним питання про втрату ним громадянства України, - оскільки він не може залишитися особою без громадянства.
Викладені обставини підтверджені листом Державної міграційної служби України від 3 червня 2011 року № 49/5-4977.
Крім того, зі змісту довідки Генерального консульства РФ у м. Харкові від 15 червня 2011 року № 271049614 вбачається, що рішенням цього Консульства від 31 травня 2011 року ОСОБА_1 дозволений вихід із громадянства РФ. Довідкою цього ж органу від 26 червня 2017 року підтверджується, що ОСОБА_1 не є громадянином РФ у зв`язку з тим, що оформив вихід із громадянства РФ.
Статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року
№ 1-рп/99 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Відповідно до частини четвертої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» закон, який встановлює нові обов`язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
Виходячи з викладених вище обставин вважаємо, що, ухвалюючи рішення за результатами розгляду дисциплінарної справи щодо ОСОБА_1 та обираючи вид дисциплінарного стягнення, Комісія помилково визначила початок перебігу трирічного строку для застосування дисциплінарного стягнення. Велика Палата Верховного Суду, на нашу думку, помилково погодилася з такими висновками ВККС та безпідставно зазначила, що ОСОБА_1 не надав Комісіїдостовірних даних щодо виходу із громадянства РФ, навпаки - саме він представив відповідні довідки з Консульства РФ та Державної міграційної служби України про наявність у нього громадянства України.
Крім того, необхідно зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 96 Закону № 192-VІІІ та частини одинадцятої статті 109 Закону № 1402-VІІІ дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження.
Варто також звернути увагу на рішення Європейського Суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) від 9 січня 2013 року «Олександр Волков проти України», в якому зазначено, що строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень. Суд не вважав за належне вказувати на те, наскільки тривалим повинен бути строк давності, однак зазначив, що такий підхід, коли строк притягнення до дисциплінарної відповідальності у дисциплінарних справах, які стосуються суддів, є невизначеним, становить серйозну загрозу принципу юридичної визначеності (пункти 137-139).
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.
На нашу думку, ВККС всупереч зазначеним нормам помилково обчислила перебіг строку з дати набуття чинності Законом № 192-VІІІ, мотивуючи це тим, що до 29 березня 2015 року звільнення судді за порушення присяги взагалі не відносилося до видів дисциплінарного стягнення. А Велика Палата Верховного Суду висновків із цього питання не висловила, пославшись на «об`єктивні причини» тривалого нерозгляду дисциплінарної справи щодо ОСОБА_1
Вважаємо, що вказаними правовими нормами однозначно визначено, що початок перебігу строку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності обчислюється із дня вчинення проступку, а не від дати набуття чинності тією чи іншою правовою нормою.
Зі справи вбачається, що порушення, за які ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мали місце у 2007-2008 роках. Перебування позивача у подвійному громадянстві мало триваючий характер та припинене шляхом подання ним заяви про вихід з громадянства РФ та прийняття Генеральним консульством РФ у м. Харкові відповідного рішення про надання дозволу про вихід з громадянства РФ від 31 травня 2011 року. Тому за викладених обставин перебіг строку притягнення його до дисциплінарної відповідальності повинен обчислюватися з 1 червня 2011 року. Саме до такого, обґрунтованого, на нашу думку, висновку дійшов Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду.
Висновки
За викладених обставин вважаємо, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, повно і всебічно з`ясувавши фактичні обставини, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дійшов правильного висновку, що ВККС діяла поза межами строків давності притягнення ОСОБА_1 до відповідальності, а тому за результатами апеляційного перегляду Великою Палатою Верховного Суду апеляційна скарга Комісії задоволенню не підлягала, а отже, рішення у справі є законним та обґрунтованим і підлягало залишенню без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук
Н. П. Лященко