ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І. у справі № 800/369/17 (провадження № 11-1471заі18)
за позовом ОСОБА_5 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності.
Короткий виклад історії справи
У вересні 2017 року ОСОБА_5 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання позивачу повного доступу до інформації згідно з його запитом від 08 серпня 2017 року та недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит; зобов'язати відповідача надати у повному обсязі доступ ОСОБА_5 до інформації згідно з його запитом від 08 серпня 2017 року.
У січні 2018 року позовну заяву ОСОБА_5 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 15 лютого 2018 року на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрив провадження в цій справі в частині позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 червня 2018 року скасувала ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року та направила справу для продовження розгляду до цього ж суду.
Рішенням від 13 листопада 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив ОСОБА_5 у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВККС щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит.
Рішення мотивоване тим, що обов'язковою умовою надання захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод та інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Тобто гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджуване порушення було обґрунтованим.
Суд першої інстанції зазначив, що в цьому випадку мало місце надання відповідачем відповіді позивачу на запит до моменту його звернення до суду з позовом. Отже, негативні наслідки допущених відповідачем як розпорядником інформації порушень були усунуті шляхом надання відповіді на запит позивача і оскарження несвоєчасності надання відповідачем інформації не є обов'язковою передумовою для звернення позивача до суду з позовом про відшкодування завданої йому шкоди або про притягнення винних осіб до відповідальності та може бути реалізоване незалежно від прийняття судом рішення про визнання бездіяльності відповідача протиправною. Оскільки наявність у позивача обґрунтованого інтересу в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації відповідачем не знайшла свого підтвердження, то підстав для задоволення позовних вимог у цій частині немає.
Не погодившись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_5 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції фактично звів розгляд справи в площину вивчення питання про те, яким чином відобразилося безсумнівне порушення права позивача на своєчасність отримання інформації на інших правах, які наразі не входять до предмета позову та не були предметом дослідження у справі № 800/369/17. Позивач вважає неправильними твердження суду про те, що лише у разі, якщо внаслідок недотримання строків надання інформації порушено права, свободи чи інтереси позивача (не тільки ті, що пов'язані з наданням інформації) і він ставить вимоги про їх відновлення, суд повинен констатувати таке порушення і одночасно застосувати відповідний спосіб захисту. На думку позивача, такий підхід правозастосовного органу є не лише неправомірним, а й небезпечним для подальшої розбудови системи судочинства у державі. Крім того, зазначивши про те, що негативні наслідки допущених відповідачем як розпорядником інформації порушень були усунуті шляхом надання відповіді на запит позивача, суд першої інстанції у такий спосіб без будь-якого правового обґрунтування фактично відновив у частині мотивації скасовану постановою Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2018 року ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2018 року. За вказаних обставин ОСОБА_5 просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог у відповідній частині.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 березня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_5 задовольнила: рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасувала; ухвалила нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_5 задовольнила; визнала протиправною бездіяльність ВККС щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання ОСОБА_5 інформації на запит від 08 серпня 2017 року.
Задовольняючи апеляційну скаргу ОСОБА_5, Велика Палата Верховного Суду керувалась тим, що в силу приписів пункту 5 частини другої статті 23 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) позивач як запитувач інформації, попри фактичне надання відповіді на запит відповідачем, має право на оскарження несвоєчасного надання інформації, і, звертаючись до суду із цим позовом, ОСОБА_5 вважав порушеними свої права внаслідок недотримання встановленого законом строку надання інформації на запит. Отже, у позивача наявний обґрунтований інтерес в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації відповідачем.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки ВККС самостійно виправила оскаржуване порушення шляхом надання позивачу запитуваної інформації, проте, не надавши відповідь на запит у встановлений Законом № 2939-VI п'ятиденний строк, допустила протиправну бездіяльність, то захистити порушене право ОСОБА_5 на своєчасне отримання інформації можливо лише шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду та прийнятим за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_5 рішенням не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства»).
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Водночас, як убачається з обставин цієї справи, на момент звернення ОСОБА_5 до суду із цим позовом ВККС надала відповідь на звернення позивача від 08 серпня 2017 року, тобто виправила оскаржуване порушення.
За правилами пункту 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Зі змісту цієї норми процесуального закону випливає, що вимога про визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень може бути заявлена в адміністративному позові виключно разом з вимогою про зобов'язання відповідача вчинити певні дії, яка повинна бути спрямована на відновлення порушеного права.
З набранням чинності з 15 грудня 2017 року Законом України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції, законодавець передбачив нову підставу для закриття провадження у справі.
Зокрема, пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Тобто у разі виправлення суб'єктом владних повноважень оскаржуваних порушень суд закриває провадження у справі, якщо відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
На нашу думку, надавши ОСОБА_5 відповідь на його запит від 08 серпня 2017 року, Комісія виправила порушення Закону № 2939-VI, чим поновила право позивача на отримання інформації до моменту його звернення до суду з вимогою про визнання протиправною бездіяльності ВККС щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит.
За вказаних обставин, провадження в цій справі в частині задоволеної Великою Палатою Верховного Суду позовної вимоги ОСОБА_5 підлягало закриттю з підстави, передбаченої пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. С. Золотніков
О. Б. Прокопенко
Л. І. Рогач