ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка 0. Б., Британчука В. В., Лященко Н.П., Ситнік О. М.
на постанову від 22 листопада 2018 року у справі № 9901/518/18 (провадження № 11-882заі18)
за позовом ОСОБА_5 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправним і скасування рішення
У квітні 2018 року ОСОБА_5 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 13 березня 2018 року № 738/0/15-18 «Про звільнення ОСОБА_5 з посади судді Франківського районного суду м. Львова на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України» (далі - рішення ВРП).
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_5 послався на те, що оспорюване Рішення ВРП є незаконним і підлягає скасуванню, оскільки містить прямі посилання на рішення Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 18 жовтня 2017 року № 3312/3дп/15-17 «Про притягнення судді Франківського районного суду м. Львова ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності у виді внесення подання про звільнення з посади судді», яке є необґрунтованим.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 червня 2018 року відмовив у задоволенні позову ОСОБА_5, при цьому, перевіривши рішення ВРП за встановленими статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) критеріями, дійшов висновку, що це рішення ґрунтується на законі, крім того, відсутні й обов'язкові підстави для його скасування.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, 23 липня 2018 року представник ОСОБА_5 - ОСОБА_6 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу та просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2018 року та ухвалити нове, яким задовольнити позов повністю. При цьому, обґрунтовував свої вимоги тим, що судом здійснено поверхове дослідження обставин справи та проігноровано принцип пропорційності застосування стягнення, що призвело до грубого порушення прав позивача.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 22 листопада 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_5 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 червня 2018 року - без змін.
Великою Палатою Верховного Суду встановлено, що Указом Президента України від 11 листопада 2003 року призначено ОСОБА_5 на посаду судді Жовтневого районного суду м. Маріуполя, а Постановою Верховної Ради України від 17 червня 2010 року обрано його суддею Бердянського міськрайонного суду Запорізької області безстроково. Указом Президента України від 26 вересня 2015 року ОСОБА_5 переведено на посаду судді Франківського районного суду м. Львова.
22 лютого 2017 року до ВРП надійшла скарга Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада) щодо наявності дисциплінарного проступку в діях судді Франківського районного суду м. Львова ОСОБА_5, яку мотивовано тим, що останній під час постановлення ухвали від 15 лютого 2017 року про забезпечення позову порушив норми процесуального права та принцип рівності всіх учасників судового процесу.
28 березня 2017 року народний депутат України ОСОБА_8 також звернувся до ВРП з аналогічною скаргою з підстав незазначення судом у спірній ухвалі мотивів прийняття або відхилення аргументів та порушення засад рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів.
Третя Дисциплінарна палата ВРП ухвалами від 27 березня і 26 квітня 2017 року відкрила дисциплінарну справу та об'єднала зазначені скарги в одне провадження.
Під час розгляду матеріалів справи, ВРП встановила, що 15 лютого 2017 року ОСОБА_9 звернулася до Франківського районного суду м. Львова з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Телерадіокомпанія «Дивосвіт» (далі - ТОВ «ТРК «Дивосвіт») про визнання дій неправомірними, усунення недоліків послуг та відшкодування моральної шкоди. Заявлені позовні вимоги ОСОБА_9 обґрунтовувала тим, що в ефірі радіостанції «Вести. Радио» (мовлення на хвилі якого здійснює ТОВ «ТРК «Дивосвіт») була поширена інформація, яка є недостовірною, викривленою та такою, що не відповідає дійсності. Діяльність відповідача порушує її права на отримання інформаційних послуг належної якості, не відповідає Конституції та законам України, а також вимогам наданої ліцензії на мовлення. З огляду на викладене позивачка просила суд визнати дії відповідача неправомірними, зобов'язати ТОВ «ТРК «Дивосвіт» усунути недоліки інформаційних послуг шляхом приведення своєї діяльності у відповідність із вимогами чинного законодавства та умов виданої ліцензії, а також стягнути з відповідача на її користь моральну шкоду в сумі 53600 грн.
Разом з позовом ОСОБА_9 подала до суду заяву про забезпечення позову шляхом заборони Національній раді вчиняти певні дії щодо вирішення питання про продовження строку дії, анулювання або припинення ліцензії на мовлення ТОВ «ТРК «Дивосвіт». На обґрунтування заяви послалась на те, що відповідачем на адресу Національної ради направлено заяву про продовження строку ліцензії на мовлення і існує вірогідність позитивного вирішення цієї заяви попри те, що відповідач порушує вимоги мовлення, ліцензійні вимоги та її права як споживача.
Ухвалою судді Франківського районного суду м. Львова ОСОБА_5 від 15 лютого 2017 року відкрито провадження у цій справі (№ 465/856/17).
15 лютого 2017 року суддя ОСОБА_5 постановив ухвалу, якою заяву ОСОБА_9 про забезпечення позову задовольнив. До набрання рішенням у цій справі законної сили: призупинено розгляд Національною радою заяви ТОВ «ТРК «Дивосвіт» про продовження строку дії ліцензії на мовлення серії НР № 00184-м від 19 лютого 2010 року; заборонено Національній раді приймати рішення щодо заяви ТОВ «ТРК «Дивосвіт» про продовження строку дії цієї ліцензії; заборонено Національній раді приймати рішення про анулювання або припинення зазначеної ліцензії ТОВ «ТРК «Дивосвіт» на мовлення; заборонено Національній раді приймати рішення про затвердження конкурсних умов з використанням частоти ТОВ «ТРК «Дивосвіт», визначеної ліцензією на мовлення серії НР № 00184-м від 19 лютого 2010 року; заборонено Національній раді приймати рішення про оголошення конкурсу на мовлення з використанням частоти ТОВ «ТРК «Дивосвіт», визначеної цією ліцензією.
Ухвалою судді Франківського районного суду м. Львова ОСОБА_5 від 23 лютого 2017 року Національну раду за її клопотанням залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.
24 лютого 2017 року суддя ОСОБА_5 постановив ухвалу, якою за заявою Національної ради скасував заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Франківського районного суду м. Львова від 15 лютого 2017 року.
Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 5 квітня 2017 року ухвалу Франківського районного суду м. Львова від 15 лютого 2017 року про забезпечення позову скасовано та постановлено нову, якою в задоволенні заяви ОСОБА_9 про забезпечення позову відмовлено.
У подальшому Франківський районний суд м. Львова ухвалою від 21 квітня 2017 року залишив без розгляду позовну заяву ОСОБА_9 до ТОВ «ТРК «Дивосвіт» про визнання дій протиправними у зв'язку з поданням позивачкою відповідної заяви.
За результатами розгляду дисциплінарних скарг 18 жовтня 2017 року Третя Дисциплінарна палата ВРП прийняла рішення № 3312/3дп/15-17, яке залишене без змін рішенням ВРП від 1 лютого 2018 року № 289/0/15-18, про притягнення судді Франківського районного суду м. Львова ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності та застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді внесення подання ВРП про звільнення його з посади судді.
13 березня 2018 року ВРП на підставі подання її Третьої Дисциплінарної палати від 16 лютого 2018 року № 1435/0/8-18 прийняла рішення про звільнення ОСОБА_5 з посади судді Франківського районного суду м. Львова на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
ВеликаПалата Верховного Суду зазначила про правильність доводів суду першої інстанції, що оскаржуване рішення ВРП від 13 березня 2018 року № 738/0/15-18 є вмотивованим та містить конкретну підставу звільнення позивача, визначену законом.
ВеликаПалата Верховного Суду погодилась з Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з тим, що підставою для звільнення ОСОБА_5 з посади судді стало рішення Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 18 жовтня 2017 року, яке залишене без змін рішенням ВРП від 1 лютого 2018 року, про притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності шляхом застосування дисциплінарного стягнення у виді внесення подання ВРП про звільнення його з посади судді.
Крім того ВеликаПалата Верховного Суду вказала, що зазначене рішення дисциплінарного органу ВРП було предметом судового розгляду в порядку, визначеному частиною сьомою статті 266 КАС, і Велика Палата Верховного Суду постановою від 24 травня 2018 року у задоволенні скарги ОСОБА_5 відмовила (справа № 11-233сап18). Рішення суду мотивовано тим, що характер дій судді ОСОБА_5 під час розгляду заяви ОСОБА_9 про забезпечення її позову до ТОВ «ТРК «Дивосвіт» у справі № 465/856/17 та постановлення ним ухвали від 15 лютого 2017 року про забезпечення позову свідчить про грубу недбалість судді під час здійснення правосуддя, а тому відповідач правильно та в межах повноважень установив ознаки дисциплінарного проступку в діях судді, передбаченого пунктом 3 частини першої статті 106 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), а саме допущення ним поведінки, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя, зокрема, в питаннях моралі, чесності, дотримання інших норм суддівської етики та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду. Це судове рішення набуло законної сили і є чинним.
Отже, відповідно до вимог статті 78 КАС, факт вчинення позивачем істотного дисциплінарного проступку та, як наслідок, правомірність рішень ВРП та її дисциплінарного органу про застосування до ОСОБА_5 дисциплінарного стягнення у виді подання про його звільнення з посади, доказування не потребує.
На думку Великої Палати Верховного Суду, рішення ВРП від 13 березня 2018 року № 738/0/15-18 про звільнення ОСОБА_5 з посади судді прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, підстав для скасування вказаного рішення, відповідно до частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII, немає.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 109 Закону № 1402-VIII до суддів може застосовуватися дисциплінарне стягнення у виді: попередження; догани - з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді протягом одного місяця; суворої догани - з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді протягом трьох місяців; подання про тимчасове (від одного до шести місяців) відсторонення від здійснення правосуддя - з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді та обов'язковим направленням судді до Національної школи суддів України для проходження курсу підвищення кваліфікації, визначеного органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів, та подальшим кваліфікаційним оцінюванням для підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді; подання про переведення судді до суду нижчого рівня; подання про звільнення судді з посади.
Під час обрання виду дисциплінарного стягнення стосовно судді враховуються характер дисциплінарного проступку, його наслідки, особа судді, ступінь його вини, наявність інших дисциплінарних стягнень, інші обставини, що впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарне стягнення застосовується з урахуванням принципу пропорційності (частина друга цієї ж статті).
Дисциплінарне стягнення у виді подання про звільнення судді з посади застосовується у разі вчинення суддею істотного дисциплінарного проступку, грубого чи систематичного нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді (частина восьма зазначеної статті).
Істотним дисциплінарним проступком або грубим нехтуванням обов'язками судді, що є несумісним зі статусом судді або виявляє його невідповідність займаній посаді, може бути визнаний, зокрема, будь-який з таких фактів: суддя допустив поведінку, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя, у тому числі в питаннях моралі, чесності, непідкупності, відповідності способу життя судді його статусу, дотримання інших етичних норм та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду; суддя допустив інше грубе порушення закону, що підриває суспільну довіру до суду (частина дев'ята статті 109 Закону № 1402-VIII).
Відповідно до пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України та статті 115 Закону № 1402-VIII суддю не може бути притягнуто до відповідальності за ухвалене ним судове рішення, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку. Вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, є підставою для звільнення судді з посади. Факти, що свідчать про вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, мають бути встановлені Вищою радою правосуддя (її відповідним органом).
Статтею 52 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) передбачено порядок оскарження рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати та визначено вичерпний перелік підстав для його скасування:
1) склад Вищої ради правосуддя, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;
2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів Вищої ради правосуддя, які брали участь у його ухваленні;
3) суддя не був належним чином повідомлений про засідання Вищої ради правосуддя - якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2 - 5 частини десятої статті 51 цього Закону;
4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності судді та мотиви, з яких Вища рада правосуддя дійшла відповідних висновків.
У пункті 18 Основних принципів незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, встановлено, що судді можуть бути тимчасово усунуті від посади або звільнені тільки з причин їх нездатності виконувати свої обов'язки чи поведінки, невідповідної до посади, яку вони займають.
У Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки, ухваленій 17 листопада 2010 року (далі - Рекомендації КМРЄ), зазначено, що тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для відповідальності судді, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості (пункти 66, 68). Подібна позиція висловлена й Венеціанською комісією у висновку від 16-17 березня 2007 року № CDL-AD(2007)003 щодо законопроекту про судоустрій та статус суддів в Україні. У ньому було наголошено, що неправильне тлумачення закону суддею має вирішуватися шляхом апеляції, а не шляхом дисциплінарної процедури (пункт 40).
У справі, що розглядається, апеляційний суд скасував рішення, за яке суддю ОСОБА_5 притягнуто до відповідальності, а саме звільнено з посади.
Вища рада правосуддя не встановила в діях судді ОСОБА_5 злочинного наміру або грубої недбалості, звільнивши його з посади за одне ухвалене рішення, що не відповідає вимогам частини третьої статті 126 Конституції України.
У скарзі на рішення ВРП ОСОБА_5 вказує, що стягнення у виді звільнення з посади судді застосовано до нього безпідставно, оскільки в його діях відсутні порушення норм процесуального права. На його думку, під час постановлення ухвали про вжиття заходів забезпечення позову ним було дотримано вимог Цивільного процесуального кодексу України.
Велика Палата Верховного Суду, погодившись із тим, що постановлення ОСОБА_5 ухвали від 15 лютого 2017 року про забезпечення позову свідчить про грубу недбалість судді під час здійснення правосуддя, не вказала на факти, які свідчать про підрив авторитету правосуддя та не звернула уваги на те, що в цій справі відсутні реальні негативні наслідки дій судді ОСОБА_5, адже вжиті судом заходи забезпечення позову були скасовані самим суддею одразу після вступу у справу Національної ради, за її заявою.
Отже, висновки ВРП про те, що через постановлення ухвали від 15 лютого 2017 року суддею ОСОБА_5 було порушено права Національної ради - не підтверджуються встановленими у справі обставинами.
Відтак підстави дисциплінарної відповідальності судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, не знайшли свого підтвердження при розгляді справи судом, що є підставою для скасування такого рішення відповідно до пункту 4 частини першої статті 52 Закону № 1798-VIII.
Крім того, оскаржуване рішення ВРП не містять висновку щодо умислу судді ОСОБА_5 при постановленні рішень, за які до нього застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади.
У Рекомендаціях КМРЄ зазначено, що тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком злочинного наміру або грубої недбалості (пункт 66).
Дисциплінарне провадження може бути ініційоване, якщо суддя не виконав своїх обов'язків ефективно та належним чином. Таке провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд з наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання. Дисциплінарні санкції мають бути пропорційними. Судді не повинні нести особисту відповідальність за випадки, коли їхні рішення були скасовані або змінені в процесі апеляційного розгляду (пункти 69, 70 зазначених Рекомендацій).
Велика Палата Верховного Суду також не надала оцінки умислу судді. Оцінюючи дії судді, ВРП неодноразово приходить до висновків, що «суддя не розглянув із належною ретельністю доводів…», «суддя належним чином не мотивував…» тощо. Наведене не свідчить про умисні дії судді, які можуть бути кваліфіковані як порушення присяги, підрив авторитету тощо.
Обвинувачення судді у вчиненні проступку не конкретизовано, що позбавило його права захищатися від цього обвинувачення. Саме на цивільний і кримінальний аспекти статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод звертав увагу Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) в рішенні від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11).
Положеннями пункту 5.1 статті 5 Європейської хартії про закон «Про статус суддів» від 10 липня 1998 року, на яку, зокрема, посилався ЄСПЛ у зазначеному рішенні у справі «Олександр Волков проти України», встановлено, що шкала санкцій, яка може застосовуватися до суддів, визначається в законі та повинна відповідати принципу пропорційності.
Велика Палата Верховного Суду погодилась із застосуванням до судді найбільш суворого дисциплінарного стягнення - звільнення з посади, незважаючи на те, що допущена суддею помилка не призвела до негативних наслідків.
Група експертів GRECO (Група держав проти корупції Ради Європи) висловила занепокоєння щодо переліку підстав для дисциплінарної відповідальності суддів, передбачених статтею 106 Закону № 1402-VIII, зокрема такого нечіткого формулювання як «поведінка, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя». Наведене формулювання є недостатньою основою для усталеного та прогнозованого процесу прийняття рішень і попередження можливих зловживань дисциплінарними провадженнями. GRECO рекомендувала сформулювати визначення дисциплінарних правопорушень, які стосуються поведінки суддів, більш чітко (пункт 183 Четвертого раунду оцінювання запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів, ухваленого на 76-му пленарному засіданні GRECO (Страсбург, 19-23 червня 2017 року)).
На нашу думку, саме таке нечітке формулювання переліку підстав для дисциплінарної відповідальності надало можливість ВРП безпідставно застосувати до судді ОСОБА_5 найсуворіше дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення.
З урахуванням викладеного вважаємо, що рішення ВРП є невмотивованим у частині кваліфікації дій судді ОСОБА_5 як істотного дисциплінарного проступку та застосування до нього виду дисциплінарного стягнення з порушенням принципу пропорційності, адже фактично суддю звільняють з посади за порушення норм процесуального права при ухваленні процесуального рішення, яке не спричинило реальних негативних наслідків, що не відповідає вимогам частини третьої статті 126 Конституції України та є підставою для скасування такого рішення ВРП від 13 березня 2018 року відповідно до пункту 4 частини першої статті 52 Закону №1798-VІІІ.
З огляду на викладене не можна погодитися з прийнятою більшістю суддів постановою про відмову в задоволенні скарги ОСОБА_5 на рішення Вищої ради правосуддя від 13 березня 2018 року.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
В. В.Британчук
Н. П.Лященко
О. М.Ситнік