ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Лященко Н. П.
у справі № 800/548/17 (провадження № 11-469сап18)
за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) та Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), треті особи: Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Вінницькій області, Ленінський районний суд міста Вінниці, про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії та поновлення на посаді судді
У серпні 2008 року ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом до ВРУ та Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ), в якому просила визнати протиправними дії відповідачів щодо її звільнення з посади судді, скасувати їх рішення та поновити її на посаді судді Ленінського районного суду міста Вінниці.
На обґрунтування заявлених вимог ОСОБА_4 зазначила, що ВРЮ в оскаржуваному рішенні не мотивувала, в чому виявилося порушення присяги судді, а ВРУ прийняла оскаржуване рішення в період її тимчасової непрацездатності, про що відповідач був повідомлений, тому ці рішення є протиправними та підлягають скасуванню.
Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 28 листопада 2008 року, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2009 року та Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2012 року, у задоволенні позову відмовив.
Не погодившись із рішеннями національних судів, ОСОБА_4 подала до Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) заяву проти України, у якій скаржилася на порушення пункту 1 статті 6 та статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), посилаючись на те, що провадження стосовно її звільнення було несправедливим, суперечило принципу незалежного і безстороннього суду, а також незаконне звільнення значним чином вплинуло на її приватне життя.
З огляду на схожість заяви ОСОБА_4 з іншими заявами, поданими до ЄСПЛ громадянами України, які раніше обіймали посади суддів національних судів, усі ці заяви були об'єднані відповідно до пункту 1 правила 42 Регламенту Суду.
19 січня 2017 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Куликов та інші проти України», зокрема і за заявою ОСОБА_4 (№ 54135/12), яким постановив, що Україна порушила стосовно позивача пункт 1 статті 6 Конвенції у зв'язку з недотриманням принципів незалежності і безсторонності та статтю 8 Конвенції, якою кожному гарантується право на повагу до приватного і сімейного життя.
Рішення ЄСПЛ набуло статусу остаточного 19 квітня 2017 року.
28 квітня 2017 року ОСОБА_4 звернулася до Верховного Суду України із заявою про перегляд постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 28 листопада 2008 року, ухвал Київського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2009 року та Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2012 рокуз підстави, встановленої пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час звернення із заявою до суду; далі - КАС), у якій просила скасувати зазначені вище судові рішення та прийняти нове, яким задовольнити позов.
За наслідками розгляду справи за заявою ОСОБА_4 Верховний Суд України, з огляду на зазначені вище висновки ЄСПЛ у рішенні від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України», 23 жовтня 2017 року прийняв постанову, якою скасував постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 28 листопада 2008 року, ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2009 року та Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2012 року, а справу передав на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи ОСОБА_4 подала до суду заяву про уточнення позовних вимог, в якій просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення ВРЮ від 21 лютого 2007 року № 131 «Про внесення до Верховної Ради України подання про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Ленінського районного суду міста Вінниці за порушення присяги»;
- визнати незаконною та скасувати Постанову ВРУ від 05 червня 2008 року № 335-VІ «Про звільнення судді»;
- поновити її на посаді судді Ленінського районного суду міста Вінниці з 05 червня 2008 року.
З початком 15 грудня 2017 року роботи Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_4 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, за ухвалою якого від 11 січня 2018 року розгляд цієї справи розпочато спочатку за правилами спрощеного позовного провадження.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 22 березня 2018 року позов задовольнив частково: визнав протиправними та скасував рішення ВРЮ від 21 лютого 2007 року № 131 і Постанову ВРУ від 05 червня 2008 року № 335-VI; передав на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності з огляду на обставини, викладені в пропозиції члена ВРЮ ОСОБА_5 У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Не погоджуючись із таким рішенням суду, ВРП звернулася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати це рішення й ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_4 узадоволенні позову.
Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції неповно з'ясував усі обставини справи, а тому, на думку ВРП, таке рішення є необґрунтованим і підлягає скасуванню. До того ж ВРП не погоджується з висновком суду про те, що іншого способу відновлення порушених прав позивача, правової оцінки його дій як судді при виконанні посадових обов'язків, аніж як повторний розгляд цього питання вже новоутвореним конституційним органом (ВРП), немає. Вважає, що посилання суду у цьому випадку на статтю 52 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) є недоцільним, оскільки такий порядок не є аналогічним порядку перегляду рішень дисциплінарних палат ВРП.
ВеликаПалата Верховного Суду постановою від 23 серпня 2018 року апеляційну скаргу ВРП залишила без задоволення. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року залишила без змін.
Вирішуючи спір по суті, Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, що підстави для задоволення позовних вимог про поновлення позивача на посаді відсутні.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, заходом індивідуального характеру та законним способом відновлення порушених прав позивача в цій справі буде повторний розгляд новоутвореним органом питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Із висновком Великої Палати Верховного Суду в частині передачі на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності та відмови в задоволенні позовної заяви про поновлення на посаді судді не погоджуємося, зважаючи на таке.
Статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року
№ 1-рп/99 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Відповідно до частини четвертої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) закон, який встановлює нові обов'язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
За таких обстави не можна погодитись із застосуванням до спірних правовідносин Великою Палатою Верховного Суду положення частини третьої статті 52 Закону № 1798-VIII.
Закон № 1798-VIII прийнято Верховною Радою України 21 грудня 2016 року та набув чинності 5 січня 2017 року.Оскільки Закон № 1798-VIII не був чинним ні на час винесення оскаржуваних постанов ВРЮ, ні на час звернення позивача до суду з цим позовом, то його положення не можуть застосовуватись щодо правових наслідків скасування судом рішень ВРЮ.
Крім того, зазначена норма матеріального права підлягає застосуванню у випадку скасування судом рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати. Проте у цій справі предметом позову було скасування відповідного рішення ВРЮ, а не рішення ВРП.
Водночас відповідно до частини шостої статті 7 КАС Закон № 2147-VIII у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Частиною другою статті 5 КАС у редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, з висновком якого погодились судді Великої Палати Верховного Суду, вийшов за межі позовних вимог, заявлених ОСОБА_4, при цьому обравши спосіб захисту прав позивача, який не можна визнати ні ефективним, ні сприятливим для позивача.
Так, позивач, вважаючи свої права та законні інтереси порушеними, фактично просив суд визнати своє звільнення незаконним шляхом оскарження рішення та постанови відповідачів та поновити на посаді судді. Проте обраний судом спосіб поновлення прав стосуватиметься не можливості поновити на посаді особу, яка оспорює законність свого звільнення, а питання можливості притягнення її до дисциплінарної відповідальності, що суперечить інтересам позивача.
При цьому не враховано ту обставину, що законодавством встановлено спеціальні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності, які вже спливли. Наведене свідчить, що виконання відповідачем покладеного на нього судом обов'язку жодним чином не може змінити правового становища особи та не вплине на можливість поновлення порушених прав позивача.
На нашу думку, позовні вимоги в частині поновлення позивача на посаді судді підлягали задоволенню, зважаючи на таке.
На час винесення рішення Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено у статті 266 КАС.
Справді, серед повноважень суду щодо наслідків розгляду справи за позовом особи про визнання актів ВРУ, ВРП, які зазначені в статті 266 КАС, не вказано прямо, що суд може поновити на посаді суддю, акти щодо звільнення якого визнано судом незаконними та скасовано.
Разом із тим пунктом 3 частини четвертої цієї статті КАС встановлено повноваження суду застосувати інші наслідки протиправності таких актів, визначеністаттею 245 цього Кодексу. У свою чергу, частиною третьою статті 245 КАС визначено, що у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Ця норма кореспондується з нормою частини першої статті 2 КАС щодо захисту прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку суб'єктів владних повноважень як завдання адміністративного судочинства та нормою частини другоїстатті 5 КАС, якою передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 9 КАС передбачено, що суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Ці норми є правовим вираженням в національному законодавстві конституційної засади, закріпленої в статті 8 Конституції України, про визнання і забезпечення дії принципу верховенства права.
Пряма вказівка щодо цього закріплена і в статті 6 КАС. Так, частинами першою та другою цієї статті встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.
ЄСПЛ рішенням від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» встановив порушення Україною статей 6,8 Конвенції щодо ОСОБА_4 при вирішенні питання про звільнення її з посади судді Ленінського районного суду міста Вінниці.
Статтею 13 Конвенції встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» ЄСПЛ вказав, що норма статті 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Сутність цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави-учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечать при цьому виконання своїх зобов'язань. Суд визнав, що вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачені національним законодавство (пункт 145 рішення).
У пункті 50 рішення від 13 січня 2011 рокуу справі «Чуйкіна проти України» ЄСПЛ зазначив, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду з позовом щодо своїх цивільних прав та обов'язків. Таким чином, стаття 6 Конвенції втілює «право на суд», в якому право на доступ до суду, тобто право ініціювати в судах провадження з цивільних питань становить один з його аспектів (див. рішення від 21 лютого 1975 року у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28-36, Series A № 18). Крім того, порушення судового провадження саме по собі не задовольняє усіх вимог пункту 1 статті 6 Конвенції. Ціль Конвенції - гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для пункту 1 статті 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі - провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (див. рішення від 10 липня 2003 року у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, пункт 45 та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, пункт 25, ECHR 2002 II).
Станом на теперішній час в законодавстві України немає норми, яка б встановлювала порядок, механізм поновлення судді на посаді, звільнення якого визнано судом незаконним. Встановлені статтею 3 Закону № 1798-VIII повноваження щодо призначення судді на посаду, переведення судді, притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не дають підстави для висновку, що поновлення судді на посаді є виключною компетенцією цього органу.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановленіКонституцією та законами України.
Конституцією України, норми якої мають пряму дію, гарантовано як право на працю, так і захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Відповідно до положень статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцієюі законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннямистатті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Згідно з частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п'ята статті 125 Конституції України).
Відповідно до частини четвертої статті 6 КАС у редакції Закону № 2147-VIII забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Стаття 8 Загальної декларації прав людини 1948 року проголосила «право кожної людини на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом». Це положення відтворено в Конституції України (стаття 55) і має застосовуватися системно, оскільки гарантується судовий захист як національними, так і міжнародними судовими установами.
Враховуючи відсутність правового регулювання механізму поновлення на посаді судді в разі його незаконного звільнення, саме суд повинен захистити позивача та обрати ефективний засіб захисту прав позивача за наслідками визнання незаконним акта про звільнення судді. Іншого способу поновлення порушеного права особи на теперішній час в національному законодавстві немає. Відмовивши позивачу в поновленні на посаді судді, суд не відновив його юридичний стан, не поновив порушене право, що фактично означає невиконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
Н. П. Лященко