Конституції України гарантує право на одержання пенсії, соціальних виплат або соціальної допомоги, тобто безперервність і доступність відповідного соціального забезпечення для осіб, які виконали умови, передбачені законом, або у випадках, передбачених Конституцією України (у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості) та законом. Конституція України не встановлює права на збереження чи незмінність конкретного визначеного законом розміру пенсії, виплати чи допомоги.
Частиною першою статті 46 Конституції України встановлено, що „громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом”. Частиною третьою цієї самої статті Основного Закону України передбачено, що „пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом”.
Водночас „інші складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів“ (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення Суду від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018).
Суд зауважив, що „гарантування державою конституційного права на соціальний захист є однією з необхідних умов існування особи і суспільства; рівень соціального забезпечення в державі має відповідати потребам громадян, що сприятиме соціальній стабільності, забезпечуватиме соціальну справедливість та довіру до держави. Гарантування державою цих прав, у тому числі права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист, має здійснюватися на основі Конституції України та у спосіб, що відповідає їй” (абзац шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 4 червня 2019 року № 2-р/2019).
Разом з тим стаття 46 Конституції України гарантує громадянам право на соціальний захист, який реалізується, зокрема, у формі забезпечення їх пенсійними виплатами у разі настання передбачених обставин: досягнення пенсійного віку, встановлення інвалідності чи втрати годувальника. Це право пов’язане з функціонуванням солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного забезпечення, яка ґрунтується на принципі солідарності поколінь та передбачає регулярне отримання особою щомісячних виплат.
Суд звертав увагу на те, що „право громадянина на соціальний захист визначене в Конституції України і включає право на соціальне забезпечення у передбачених частиною першою статті 46 Конституції України випадках, а саме: повної втрати працездатності; часткової втрати працездатності; тимчасової втрати працездатності; втрати годувальника; безробіття з незалежних від громадянина обставин; у старості, тобто досягнення пенсійного віку, визначеного законом“; це означає, що держава зобов’язана „піклуватися про кожного громадянина у разі настання одного з цих випадків та надавати йому постійні соціальні виплати (соціальну допомогу), які мають систематично виплачуватися протягом певних періодів, визначених законом, та у розмірі, який не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом для відповідної категорії осіб, за умови, що пенсія чи інший вид соціальних виплат або соціальної допомоги є основним джерелом існування такої особи. У всіх зазначених випадках держава не може відмовитися від взятих на себе зобов’язань та скасувати жоден із цих видів соціального забезпечення, оскільки кожний із них передбачений Конституцією України“ [абзац перший пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2020 року № 3-р(I)/2020].
Зміст цієї гарантії охоплює саме право на одержання пенсії, соціальних виплат або соціальної допомоги, тобто безперервність і доступність відповідного соціального забезпечення для осіб, які виконали умови, передбачені законом. Натомість Конституція України не встановлює права на збереження чи незмінність конкретного визначеного законом розміру пенсії, виплати чи допомоги. Законодавець володіє певним простором обдумування ( margin of appreciation ) щодо визначення порядку їх обчислення та розміру, за умови що такі зміни не призводять до порушення самої сутності права на соціальний захист.
Єдиним винятком у цьому аспекті є вимога частини третьої статті 46 Конституції України, згідно з якою пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування для особи, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Ця гарантія встановлює конституційний мінімум матеріального забезпечення, який не може бути порушений у випадку, коли пенсія чи інші види соціальних виплат та допомоги є основним джерелом існування особи.
У Рішенні від 15 липня 2021 року № 2-р/2021 Суд указав, що мінімальним розміром виплат, що їх має отримувати кожен як основне джерело існування для гарантування реалізації конституційного права на достатній життєвий рівень, є прожитковий мінімум, розмір якого з урахуванням його суті та призначення визначає Верховна Рада України у відповідному законі (абзац другий підпункту 6.4 пункту 6 мотивувальної частини).
Таким чином, право на соціальний захист у вигляді пенсійного забезпечення означає обов’язок держави створити умови для регулярної виплати пенсій у межах солідарної системи, але не гарантує збереження будь-якого конкретного розміру таких виплат, за винятком конституційно встановленої вимоги щодо мінімального рівня, співмірного з прожитковим мінімумом [див. абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 22 березня 2023 року № 3-р(II)/2023].
Виходячи з приписів частин першої та третьої статті 46 Конституції України, а також юридичних позицій Суду, право на соціальний захист у формі пенсійного забезпечення означає гарантовану державою безперервність і доступність пенсійних виплат особам, які виконали умови, передбачені законом. Це право забезпечується через функціонування солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та не може бути скасоване законодавцем. Усі громадяни незалежно від професійного статусу, не позбавлені можливості залишатися в межах цієї загальної системи пенсійного забезпечення та отримувати пенсію на загальних підставах.
Оспорюваний припис закону не позбавляє працюючих прокурорів самого права на пенсійне забезпечення. Він лише визначає особливість його реалізації: у період перебування на посадах чи на умовах, передбачених Законом України „Про прокуратуру“, такі особи отримують пенсійні виплати на загальних підставах відповідно до Закону України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування“. Водночас у цей період за ними зберігається право на поновлення пенсійних виплат у розмірі, встановленому спеціальним законом, - Законом України „Про прокуратуру“, після звільнення з цих посад.
Таким чином, зміст права на соціальний захист у цій частині не втрачається: держава гарантує прокурорам безперервне отримання пенсії як такої, а обсяг і порядок її виплати в період роботи та після звільнення регулюється законом у межах простору обдумування Верховної Ради України за умови дотримання конституційних гарантій.
Спеціальні пенсійні механізми, які функціонують поряд із загальною системою пенсійного забезпечення та передбачають інші умови обчислення й розміру виплат для окремих категорій осіб, зокрема прокурорів, не охоплюються гарантіями статті 46 Конституції України. Право на такі спеціальні пенсії не є універсальним, а випливає з особливостей виконуваних функцій і ролі відповідних органів у системі публічної влади, отже, такі пенсійні механізми не підпадають під дію статті 46 Конституції України.
2.2. Функціональне призначення спеціальної пенсії прокурора
Для окремих категорій осіб, зокрема прокурорів, законодавець установив спеціальні пенсійні механізми, які функціонують поряд із загальною системою та передбачають інші умови обчислення й розміру виплат. Право на такі спеціальні пенсії не є універсальним, а випливає з особливостей виконуваних функцій і ролі відповідних органів у системі публічної влади, отже, такі пенсійні механізми не підпадають під дію статті 46 Конституції України.
Спеціальна пенсійна система для прокурорів покликана гарантувати їхню незалежність та неупередженість, знизити ризик тиску чи корупційних впливів, а також забезпечити соціальну стабільність осіб, що обіймають посади, пов’язані з особливо високою відповідальністю. Вона відображає усвідомлення суспільством і державою того, що функції здійснення правосуддя та підтримання публічного обвинувачення мають фундаментальне значення для забезпечення правовладдя (верховенства права).
Отримання винагороди за час перебування на посаді прокурора та гарантії незалежності є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення прокурорами своїх повноважень. Згідно з юридичною позицією Суду, сформульованою у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, „незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності)“ (абзац четвертий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини). Винагорода і гарантії незалежності пов’язані саме з посадою, а не з особою, яка цю посаду обіймає. Особа користується такими гарантіями й отримує винагороду через те, що вона обіймає посаду і виконує пов’язані з цим повноваження, а також дотримується обмежень, що випливають з характеру і особливостей таких повноважень чи діяльності і встановлені законодавством.
Аналіз частини дванадцятої статті 86 Закону України „Про прокуратуру“ підтверджує, що гарантії, пов’язані з матеріальним забезпеченням прокурорів, включно з пенсійним забезпеченням мають функціональне, а не персональне спрямування. Закон прямо передбачає втрату права на спеціальне пенсійне забезпечення у випадках, коли особа звільнена з посади в порядку дисциплінарного стягнення з позбавленням класного чину, засуджена за вчинення умисного кримінального правопорушення, пов’язаного з посадовим становищем, чи правопорушення, пов’язаного з корупцією. У цих випадках пенсія виплачується лише на загальних підставах.
Це свідчить, що гарантії спеціального пенсійного забезпечення нерозривно пов’язані саме з посадою та функціями прокурора, які вимагають високого рівня доброчесності, професійної відповідальності та довіри суспільства і включають певні обмеження для особи, що обіймає таку посаду. Вони надаються як елемент інституційної незалежності прокурора і пов’язуються з виконанням службових повноважень.
Гарантії незалежності не можуть мати подвійного характеру - вони покликані забезпечувати особу або під час виконання функцій державної влади (через належну винагороду), або після завершення їх виконання (через спеціальне пенсійне забезпечення). Неприпустимим є одночасне отримання подвійної вигоди - повної заробітної плати на посаді і спеціальної пенсії, що має забезпечувати матеріальну незалежність після завершення професійної діяльності. Подібне „подвоєння“ не випливає зі змісту конституційних гарантій незалежності та не є необхідним для їх реалізації.
Цей принцип підтверджується тим, що прокурор, який залишає систему правосуддя та переходить на іншу роботу, отримує спеціальну пенсію у повному обсязі. Отже, спеціальне пенсійне забезпечення функціонує саме як гарантія незалежності після завершення служби, а не як паралельне джерело доходу під час перебування на посаді.
Таким чином, гарантії матеріального забезпечення не можуть дублюватися, якщо вони мають одну й ту саму мету - гарантувати незалежність та належне виконання обов’язків прокурором. Одна й та сама мета не може фінансуватися двічі - одночасно у формі заробітної плати (з коштів Державного бюджету України) та спеціальної пенсії (з коштів Пенсійного фонду України, що формується в тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України).
2.3. Незастосовність статті 22 Конституції України
Згідно зі сталою практикою Суду „положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності“ [абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 22 травня 2018 року № 5-р/2018; абзац другий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 вересня 2023 року № 7-р(I)/2023; абзац третій підпункту 2.8 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 вересня 2023 року № 8-р(II)/2023].
Це формулювання точно визначає весь обсяг застосування статті 22 Конституції України: йдеться про звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, а не про звуження прав чи правомочностей у широкому розумінні - тобто будь-яких суб’єктивних прав, установлених законом, підзаконним актом чи навіть договором.