Конституції України міститься в розділі II Основного Закону України, який визначає безпосередньо конституційний каталог прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, і виконує щодо цього каталогу спеціальну - охоронну - функцію: вона гарантує, що зміст і обсяг прав, які має особа безпосередньо на підставі Конституції України, не можуть бути звужені законом до рівня, який порушує їх сутність.
Із цього випливає, що не кожне право, яке особа має відповідно до чинного законодавства, є „конституційним правом“ у розумінні статті 22 Основного Закону України. Значна частина прав і правомочностей, якими володіє особа, зокрема конкретний порядок обчислення, конкретний розмір, конкретна формула виплати чи конкретний перелік підстав для отримання блага, є не безпосередньо конституційними правами, а похідними від них законодавчими (статутними) правами, тобто правами, зміст яких повністю визначає законодавець у межах наданої йому Конституцією України дискреції. Різниця між цими двома категоріями є принциповою: конституційне право існує незалежно від того, чи деталізував його законодавець, тоді як законодавче право існує лише остільки й у тому вигляді, оскільки його встановив законодавець (відповідно, воно може бути ним змінене, звужене чи навіть скасоване - за умови, що сама конституційна гарантія, з якої це законодавче право похідне, залишається забезпеченою в її сутнісному змісті).
Конституція України не передбачає існування такого конституційного права, яке б гарантувало одночасне отримання повної заробітної плати на посаді та спеціальної пенсії. Спеціальна пенсія є гарантією матеріальної незалежності після завершення професійної діяльності, а не паралельним джерелом доходу під час перебування на посаді. Отже, немає і права, зміст і обсяг якого міг би бути звужений у розумінні частини третьої статті 22 Конституції України.
У цій справі оспорюваний припис закону не позбавляє працюючих прокурорів самого права на пенсію як складової конституційного права на соціальний захист (стаття 46 Конституції України). Він лише визначає особливість реалізації цього права: у період перебування на посаді прокурори отримують пенсію на загальних підставах, а після звільнення з посади - спеціальну пенсію за профільним законом. Таким чином, безперервність і доступність пенсійного забезпечення гарантується, а його сутність не порушується.
2.4. Право власності ( стаття 41 Конституції України) і принцип домірності
Хоча спеціальне пенсійне забезпечення прокурора, як показано вище, перебуває поза сферою дії статті 46 Конституції України і не є конституційним правом у розумінні статті 22 Конституції України, це не виключає його кваліфікації як об’єкта права власності за іншою, самостійною конституційною гарантією - статтею 41 Конституції України. Основоположна ідея, що лежить в основі принципу соціальної держави (стаття 1 Конституції України), полягає в тому, що держава несе відповідальність за забезпечення основних потреб усіх своїх громадян. Принцип соціальної держави охоплює обов’язок держави не тільки запровадити та ефективно керувати системою соціального забезпечення, але й активно перерозподіляти суспільні блага.
Принцип соціальної держави накладає на власність соціальний обов’язок (частина третя статті 13 Конституції України). Власність не повинна використовуватися на шкоду людині чи суспільству. Це означає, що пенсійні права як частина системи солідарного забезпечення мають не лише приватний, а й суспільний вимір: вони фінансуються за рахунок внесків працюючого покоління та коштів Державного бюджету України.
Право на отримання пенсії, що належить конкретній особі, не може бути відокремленим від прав та обов’язків інших. Воно має розглядатися в загальному контексті, який спирається на принцип соціальної держави та „договору між поколіннями“: пенсійне забезпечення формується через важливий внесок працюючого покоління на виконання його обов’язку перед старшим поколінням, у свою чергу таке працююче покоління очікує того самого від покоління, що прийде йому на заміну. Соціальний зв’язок стає більш чітким і через те, що пенсійне забезпечення співфінансується також і через доплати з Державного бюджету України, тобто з коштів усього суспільства.
Визначаючи зміст та межі пенсійних прав, законодавець має суттєвий простір обдумування щодо відповідного правового регулювання. Така свобода особливо важлива для забезпечення функціональної та дієвої спроможності системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, для її адаптації до змінених економічних умов і підтримання стабільності в інтересах усього суспільства.
У межах цієї свободи стаття 41 Конституції України допускає встановлення обмежень щодо вимог на отримання пенсійних виплат або їх реструктуризацію, якщо таке регулювання має на меті загальний інтерес, відповідає принципу юридичної визначеності та не порушує сутності права. Водночас межі свободи законодавця визначає ступінь особистого внеску застрахованої особи у формування її пенсійних прав: чим більший цей внесок, тим вищий рівень конституційного захисту таких прав і тим суворішими є вимоги до обґрунтування втручання. Отже, допустимість змін у системі пенсійного забезпечення зумовлена дотриманням законодавцем принципу домірності (пропорційності).
Як і пенсії у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, які формуються за рахунок особистих внесків застрахованих осіб і тому можуть мати ознаки права власності, спеціальні пенсії ґрунтуються на такому самому внесковому принципі, який виражений у формі обтяжень, обов’язків і обмежень, пов’язаних із функціями служби. Їхній розмір і порядок виплати не зумовлені індивідуальною участю прокурора у системі страхування, а встановлюються лише законом, зважаючи на особливий статус цієї категорії службовців, їх роль і функції в системі правосуддя і функціонування демократичного суспільства.
Отже, спеціальні пенсії створюють персональний зв’язок між особистою працею і правом, який виправдовує віднесення їх до сфери конституційної гарантії власності за статтею 41 Конституції України. І одночасно вони є інструментом державної політики, покликаним забезпечити інституційну незалежність прокуратури.
Однак суспільний інтерес вимагає, щоб гарантії незалежності не мали подвійного характеру: одночасна виплата повної заробітної плати прокурору на посаді та спеціальної пенсії, яка має забезпечувати матеріальну незалежність після завершення служби, створювала б необґрунтовану „подвійну вигоду“. Така подвійність суперечила б призначенню як інституту спеціальної пенсії, так і конституційного принципу соціальної держави, який передбачає справедливий розподіл суспільних благ та уникнення надмірних преференцій для окремих груп.
Таким чином, оспорюваний припис, який передбачає отримання працюючими прокурорами пенсійних виплат лише на загальних підставах, а спеціальна пенсія виплачується тільки після звільнення з посад, що регулюються приписами Закону України „Про прокуратуру“, не порушує конституційної гарантії права власності.
2.5. Частина перша статті 24 Конституції України
У цій справі відмінність у правовому регулюванні стосується прокурорів, які продовжують працювати або повторно призначаються на посади в органах прокуратури, та прокурорів, які звільнилися і перейшли на іншу роботу. Суд, на мою думку, мав визнати, що таке відмінне регулювання має об’єктивне і розумне обґрунтування, а отже, не суперечить статті 24 Конституції України.
Законодавець, установивши зупинення отримання спеціальної пенсії прокурорами, які продовжують працювати або повторно призначаються на посади в органах прокуратури, мав на меті уникнути ситуації, коли одна й та сама особа одночасно отримує повну заробітну плату на посаді і спеціальну пенсію, що призначена для гарантування матеріальної незалежності після завершення служби. Це, на мою думку, обумовлено важливим суспільним інтересом, адже стимулює оновлення кадрового складу прокуратури (обмеження виплат спеціальних пенсій під час роботи забезпечує ротацію кадрів, а отже і просування кар’єрними сходами для молодих працівників, та сприяє залученню нових спеціалістів до прокуратури), запобігає надмірному бюджетному навантаженню і зберігає стійкість пенсійної системи.
Отже, регулювання, яке передбачає виплату спеціальної пенсії лише після звільнення прокурора з посади, але зберігає право працюючого прокурора на отримання пенсії на загальних підставах, забезпечує баланс між конституційними гарантіями незалежності прокурора та легітимними цілями суспільного інтересу і тому відповідає частині першій статті 24 Конституції України.
2.6. Частина друга статті 24 Конституції України
Частина друга статті 24 Основного Закону України забороняє привілеї чи обмеження за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Цей припис, на відміну від частини першої статті 24 Конституції України, вимагає встановлення того, чи передбачає оспорювана законодавча норма розрізнення, що надає привілеї чи встановлює обмеження. Якщо це так, то далі Суд має визначити, чи є розрізнення дискримінаційним. Першим кроком при цьому є аналіз того, чи встановлене розрізнення за наведеною ознакою („раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними <.. .> ознаками“) чи ознакою, аналогічною їй („інші ознаки“). Відповідь на це питання слід шукати у світлі загальної мети статті 24 Основного Закону України, яка полягає у запобіганні порушенню людської гідності через встановлення обмежень, що ґрунтуються на стереотипах та соціальній упередженості, та сприяння утвердженню суспільства, в якому всі особи вважаються вартими поваги й уваги. Далі Суд оцінює, чи переслідує встановлене розрізнення суспільно значущу, легітимну мету, яка випливає з конституційних цінностей та принципів. Суд має визначити, наскільки ця мета є істотною і співвідноситься з конституційними засадами, зокрема з принципами правовладдя (верховенства права), демократичної і соціальної держави та поваги до людської гідності. Суд має оцінити, чи є обмеження належним і необхідним інструментом для досягнення поставлених цілей, а також чи не виходить воно за межі, допустимі для забезпечення балансу між приватними інтересами і загальним благом.
Професійний статус не належить до наведених у частині другій статті 24 Конституції України ознак. Отже, постає питання, чи підпадає він під поняття „інших ознак“.
Припис частини другої статті 24 Конституції України, яким заборонено дискримінацію за „іншими ознаками“, має тлумачитися у взаємозв’язку з переліком ознак, наведених безпосередньо в цій статті. Хоча наведений перелік, безумовно, є індикативним і невичерпним, формулювання „інша ознака“ охоплює лише ті ознаки, які за своєю природою є аналогічними чи подібними до прямо зазначених і мають характер особистісних, тобто стосуються властивостей чи статусу особи, що можуть призводити до упередженого чи нерівного ставлення. Такий підхід узгоджується із загальною метою конституційної заборони дискримінації - запобігання обмеженню рівної людської гідності та недопущення встановлення нерівності на підставі стереотипів або соціальних упереджень.
Усі ці ознаки, як наведені, так і „інші“, мають спільним те, що вони є основою для стереотипних уявлень, які приймаються на основі особистісних характеристик та не можуть бути змінені або зміна яких може відбутися за неприйнятної ціни для особистої ідентичності (особистості). Це означає, що головна увага у разі ідентифікації аналогічних ознак має приділятися виявленню ознак, що базуються на характеристиках, які не можуть бути змінені або вимога щодо зміни яких не може бути виправдана жодним легітимним інтересом.
У світлі викладеного такі критерії, як перебування на посадах та робота на умовах, передбачених Законом України „Про прокуратуру“, або, взагалі, здійснення оплатної професійної чи незалежної діяльності, що триває, не є ознаками, що відображають будь-яку особистісну характеристику чи переконання, а отже, можуть бути змінені на власний розсуд. Таким чином, вони не відповідають поняттю „інших ознак“, про які йдеться в частині другій статті 24 Конституції України.
Висновки
Погоджуючись із визнанням неконституційним темпорального елементу оспорюваного припису, вважаю за необхідне підкреслити значення запропонованого Судом системного прочитання статей 3, 57 та 58 Конституції України, яке я прагнув розвинути у частині I цієї думки. Така юридична позиція Суду, на моє переконання, є вагомим доктринальним надбанням, здатним стати орієнтиром для подальшої практики Суду далеко за межами пенсійних спорів.
Водночас не можу погодитися з тим, що встановлення цієї темпоральної вади звільняло Суд від обов’язку дати відповідь на решту конституційних питань, порушених заявником. Дійсним предметом його конституційної скарги було принципове питання про конституційну допустимість зупинення виплати спеціальної пенсії прокурору на час перебування на посаді. Ухилення від відповіді на це питання не усуває його по суті, а лише відкладає. Саме тому вважаю, що Суд мав використати цю справу як нагоду для відповіді на нього. Юридична визначеність - цінність, яку Рішення справедливо ставить в основу заборони зворотної дії закону, - однаковою мірою вимагає і повноти судового розгляду: невирішене по суті питання залишається джерелом невизначеності незалежно від того, наскільки бездоганно вирішене питання суміжне.
Суддя
Конституційного Суду України
Олександр ВОДЯННІКОВ