ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ступак О. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В.
у справі № 990/144/26
(провадження № 11-222заі26)
1. 24 вересня 2026 року Велика Палата Верховного Суду
у справі № 990/144/26 ухвалила постанову, якою апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» (далі - ТОВ «МГЗК», Товариство) задовольнила частково, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року змінила шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови суду. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року залишити без змін.
2. Не погоджуємося з такою постановою, у зв`язку із чим відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку.
Історія справи
3. У квітні 2026 року ТОВ «МГЗК» звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі також -відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 02 лютого 2026 року № 94/2026 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 січня 2026 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 94/2026), у частині введення в дію пункту 7 позиції 1 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 28 січня 2026 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію зазначеним Указом № 94/2026, щодо припинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 03 червня 2002 року № 2694.
4. На обґрунтування вимог ТОВ «МГЗК» вказує на те, що спірним Указом Президент України ввів у дію рішення РНБО від 28 січня 2026 року, відповідно до підпункту 7 пункту 1 додатка 1 до якого до ОСОБА_1 строком на десять років застосовані спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції), зокрема, припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами (припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами (припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами № 2578, 2694, 3640, зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 3735).
5. ТОВ «МГЗК» зазначає, що є власником спеціального дозволу на користування надрами від 03 червня 2002 року з реєстраційним № 2694 (далі - спеціальний дозвіл № 2694), виданого Державною службою геології та надр України (далі - Держгеонадра), зі строком дії до 03 червня 2032 року.
6. Дія цього дозволу припинена наказом Держгеонадр від 07 березня 2026 року № 103 «Про припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» на підставі норм частини сьомої статті 13 та пункту 8 частини першої статті 26 Кодексу України про надра у зв`язку із застосуванням санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді припинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
7. На переконання позивача, припинення дії зазначеного спеціального дозволу порушує його права та законні інтереси, оскільки Указ, яким введене в дію відповідне рішення РНБО про застосування санкцій, суперечить закону, прийнятий з грубими порушеннями процедури його видання, призводить до непропорційного втручання у право на мирне володіння майном, а тому є протиправним, не відповідає визначеним у частині другій статті 2 КАС України критеріям, за якими адміністративний суд перевіряє законність рішень суб`єктів владних повноважень, у зв`язку із чим його належить скасувати.
8. Ухвалою від 30 квітня 2026 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
9. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд виходив із того, що Указ № 94/2026 є актом індивідуальної дії і стосується прав або інтересів лише визначеної в такому акті особи або осіб. Суд вважав, що Президент України не здійснював щодо ТОВ «МГЗК» жодних публічно-владних управлінських функцій, в результаті яких ним як суб`єктом владних повноважень було б прийняте відповідне рішення про права та обов`язки Товариства. Це, за висновком суду, вказує на відсутність між позивачем та відповідачем публічно-правового спору в розумінні наведеного у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України визначення, який би охоплювався юрисдикцією адміністративного суду й міг би бути переданий на вирішення такого суду з урахуванням приписів статті 266 цього Кодексу.
Суд першої інстанції зазначив, що доводи ТОВ «МГЗК», наведені в позові, не свідчать про те, що видання оскарженого Указу № 94/2026 безпосередньо порушило індивідуально виражені права або інтереси позивача, а отже, мало наслідком виникнення в останнього права на звернення до суду з позовом про оскарження такого індивідуального акта.
Також суд звернув увагу на те, що припинення дії спеціального дозволу № 2694 відбулося на підставі наказу Держгеонадр від 07 березня 2026 року № 103 «Про припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - наказ № 103). Як встановив суд, юридичною підставою для видання згаданого наказу слугували конкретні норми Кодексу України про надра, а не охоплений предметом спору Указ № 94/2026, виданий Президентом України, який не віднесений законом до суб`єктів, які здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, й правовідносин у вказаній сфері не стосується.
За висновком суду, припинення дії виданого Товариству спеціального дозволу № 2694 безпосередньо пов`язане з виданням Держгеонадрами як суб`єктом владних повноважень відповідного наказу і є результатом дії саме цього акта, який адресований ТОВ «МГЗК» і є індивідуальним актом, що охоплюється юрисдикцією адміністративних судів та підлягає судовому контролю у визначеному законом порядку.
10. Не погодившись із ухвалою, ТОВ «МГЗК» оскаржило її в апеляційному порядку, просило її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. У скарзі наголошує, що за умови чинності Указу № 94/2026 Держгеонадра не наділені повноваженнями діяти іншим чином, ніж прийняти відповідне рішення на його виконання. Оскільки саме Указ № 94/2026 є підставою для припинення спеціального дозволу № 2694, то оскарження наказу № 103 не є ефективним способом захисту порушених прав. Тобто іншого способу захисту своїх прав у ТОВ «МГЗК» немає.
11. Наполягає на тому, що хоча Указ № 94/2026 за формою і змістом відповідає поняттю «акт індивідуальної дії», проте через порушення правил персоніфікації створює негативні наслідки безпосередньо для позивача - власника спеціального дозволу № 2694, адже припинення дії дозвільного документа становить втручання у право на мирне володіння майном. Тому Товариство вважає помилковим висновок суду про відсутність зв`язку між стверджуваним порушенням та способом захисту прав та інтересів.
12. Також, на переконання позивача, суд першої інстанції послався на висновки Великої Палати Верховного Суду, сформовані у правовідносинах, які не є подібними до правовідносин у цій справі.
13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 червня 2026 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ТОВ «МГЗК», а ухвалою від 27 липня 2026 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
Мотиви постанови Великої Палати Верховного Суду
14. Постановою від 24 вересня 2026 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ТОВ «МГЗК» задовольнила частково. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року у справі № 990/144/26 змінила шляхом викладення її мотивувальної частини у редакції цієї постанови. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року залишила без змін.
15. Постанова мотивована тим, що оскільки право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано не тільки особі, щодо якої цей акт прийнятий, але й тим особам, прав, свобод та інтересів яких він безпосередньо стосується, то висновок суду першої інстанції про те, що видання оскаржуваного Указу № 94/2026 не порушило індивідуально виражених прав або інтересів позивача, є помилковим.
16. Втім, Велика Палата Верховного Суду висновувала, що підсанкційна особа за Указом № 94/2026 ОСОБА_1 є кінцевим бенефіціарним власником позивача - ТОВ «МГЗК», а тому самостійне оскарження позивачем спірного Указу № 94/2026 не приведе до поновлення тих прав, на захист яких позивач подав цей позов (позивач доводить необхідність відмежування дій бенефіціарного власника юридичної особи від власної діяльності останньої, як наслідок - відсутність підстав для припинення спеціального дозволу № 2694, власником якого є саме юридична особа, а не її кінцевий бенефіціарний власник).
17. У цій справі має місце саме той випадок, коли скасування Указу № 94/2026 у визначеній позивачем частині саме собою не приведе до відновлення дії спеціального дозволу № 2694, на що, власне, і направлений цей позов. Тому Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі, але з мотивів, викладених у цій постанові суду.
18. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що такий висновок у контексті практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) не завдає шкоди самій суті права на звернення до суду з цим позовом Товариства і переслідує легітимну мету - недопущення «розривання» одного спору (підставності застосування санкцій до ОСОБА_1 ) на декілька судових процесів (за позовами різних осіб, які опинилися під дією наслідків, встановлених законом, пов`язаних із застосуванням санкцій до ОСОБА_1 ). У такий спосіб забезпеченою є умова розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Мотиви окремої думки
19. Вважаємо, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року підлягала скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
20. На наше переконання, за встановлених у справі обставин ТОВ «МГЗК» має право на безпосереднє звернення до суду з вимогою про скасування означеного Указу в частині, оскільки саме цей Указ є юридичною підставою припинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2694, згаданого в додатку до оскаржуваного Указу, власником якого є Товариство.
21. Ухвалюючи рішення, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що оскаржуваний Указ є індивідуальним актом, адресованим ОСОБА_1 , оскільки саме щодо цієї фізичної особи рішенням РНБО застосовано персональні санкції.
22. Проте при вирішенні питання про наявність у особи права на звернення до суду має значення не лише те, кому адресований оскаржуваний акт, а й те, чи породжує відповідний акт конкретні юридичні наслідки для іншої особи (осіб), тобто чи відбувається внаслідок його видання втручання у права цієї особи.
23. Відповідно до частини сьомої статті 13 Кодексу України про надра у разі застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) у вигляді припинення дії або зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до Закону України «Про санкції» до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, яка є користувачем надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, відповідно припиняє або зупиняє дію спеціального дозволу на користування надрами такого користувача за встановлених цією нормою умов.
24. Отже, законодавець прямо пов`язав застосування відповідної санкції до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи з припиненням або зупиненням дії спеціального дозволу, належного цій юридичній особі. Правовий наслідок санкції у такому випадку настає для іншого суб`єкта - юридичної особи, яка є власником спеціального дозволу.
25. У цій справі такий зв`язок має конкретний, а не абстрактний характер. Рішенням РНБО щодо ОСОБА_1 застосовано санкцію, яка охоплює припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, серед яких зазначено спеціальний дозвіл № 2694. Цей дозвіл належить ТОВ «МГЗК» і має строк дії до 03 червня 2032 року. ОСОБА_1 такого дозволу не отримував і його власником не є.
26. Таким чином, необхідно розмежовувати адресата санкції та суб`єкта, право якого за законом зазнає її правового наслідку. Кінцевий бенефіціарний власник і юридична особа є різними суб`єктами права, а корпоративний зв`язок між ними не означає ототожнення їхніх прав та інтересів. Тому застосування санкції до ОСОБА_1 не перетворює право ТОВ «МГЗК» на право цієї фізичної особи і не позбавляє Товариство права захищати власний інтерес.
27. Більше того, як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду, особливістю цієї справи є безпосереднє зазначення у рішенні РНБО конкретного спеціального дозволу № 2694, власником якого є Товариство. Отже, сам суд фактично встановив зв`язок оскаржуваного Указу з конкретним правом ТОВ «МГЗК».
28. За таких обставин висновок про відсутність у Товариства безпосереднього правового інтересу в оскарженні цього акта не є обґрунтованим.
29. Не заперечуємо, що безпосереднім актом, яким припинено дію спеціального дозволу № 2694, є наказ Держгеонадр від 07 березня 2026 року № 103. Проте це не означає, що саме цей наказ є єдиним юридично значущим актом для оцінки правомірності втручання у право Товариства.
30. Указ Президента України, яким введено в дію рішення РНБО про застосування відповідної санкції, та наказ Держгеонадр перебувають у прямому юридичному зв`язку та є послідовними елементами одного механізму.
31. Рішенням РНБО до ОСОБА_1 застосовано санкцію відповідного змісту. Указом Президента України це рішення введено в дію. Після цього виник передбачений частиною сьомою статті 13 Кодексу України про надра обов`язок Держгеонадр припинити дію спеціального дозволу користувача надр за встановлених законом умов. На виконання цього механізму Держгеонадра прийняли наказ № 103.
32. Отже, наказ Держгеонадр не містить самостійного рішення щодо застосування санкції до ТОВ «МГЗК». Цей орган не визначав зміст санкції, не вирішував питання про її застосування до ОСОБА_1 та не встановлював самостійно правові підстави для припинення дії спеціального дозволу. Його наказ є актом реалізації передбаченого законом наслідку застосування санкції.
33. Саме тому оскарження наказу Держгеонадр та оскарження Указу Президента України стосуються різних елементів одного юридичного механізму і не можуть розглядатися як взаємозамінні способи захисту.
34. Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
35. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.
36. Для розуміння меж права звернення до адміністративного суду слід мати на увазі роз`яснення Конституційного Суду України, що «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, має той самий зміст, що й «охоронюваний законом інтерес». У свою чергу, «охоронюваний законом інтерес» характеризується тим, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним (див. Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004).
37. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване, зокрема, у нормах КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права. Ідеться про реально існуючі порушення індивідуально виражених прав (законного інтересу) особи, яка звертається до суду за захистом.
38. Відтак звернення до адміністративного суду за захистом «порушеного права» у сфері публічно-правових відносин передбачає спочатку реальне його [«права»] існування (тобто яке випливає з нормативно-правового регулювання; яке можна довести), відтак - реальне його [права] порушення з боку суб`єкта владних повноважень; таке, що спричиняє настання юридичних наслідків безпосередньо для особи, яка звертається до суду.
39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
40. Цілком логічним є те, що застосування статті 5 КАС України не може ставитися виключно у залежність від формального зазначення особи в акті як його адресата, якщо закон прямо передбачає поширення правових наслідків такого акта на іншу особу та внаслідок цього відбувається втручання у її власне право.
41. Саме така ситуація має місце у цій справі. ТОВ «МГЗК» є носієм права користування надрами, яке виникло на підставі спеціального дозволу № 2694. Припинення дії цього дозволу безпосередньо впливає на правове становище Товариства, а тому воно має самостійний, а не похідний чи абстрактний інтерес у перевірці законності акта, який є юридичною передумовою такого припинення.
42. Цей інтерес не зводиться до захисту прав ОСОБА_1 . Товариство не оскаржує санкцію, застосовану до нього, в інтересах підсанкційної особи.
43. Предметом звернення є вимога про скасування зазначеного вище Указу в частині, у якій згадано належний Товариству спеціальний дозвіл № 2694, тобто захист Товариством власного права на спеціальний дозвіл та перевірка того, чи може застосування санкції до одного суб`єкта правомірно спричинити припинення права, яке належить іншій особі.
44. Водночас наслідки припинення дії спеціального дозволу не обмежуються самим фактом припинення права користування надрами. Такий дозвіл є необхідною правовою передумовою відповідної господарської діяльності ТОВ «МГЗК», а його втрата безпосередньо впливає на можливість продовження цієї діяльності, виконання зобов`язань перед працівниками, контрагентами та державою, збереження робочих місць, а також на пов`язані з функціонуванням підприємства економічні процеси, зокрема зайнятість населення, надходження до бюджетів різних рівнів та господарські зв`язки з іншими суб`єктами.
45. Ці обставини додатково свідчать про реальність правового інтересу Товариства, однак визначальним для доступу до суду є передусім те, що безпосередньо припиняється належне йому право.
46. При застосуванні процесуальних норм належить уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до скасування процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції.
47. ЄСПЛ неодноразово зазначав, що метою Конвенції є захист прав, які є не теоретичними чи ілюзорними, а практичними та ефективними. Це зауваження стосується, зокрема, права на доступ до суду з огляду на те, яке важливе місце посідає право на справедливий судовий розгляд у демократичному суспільстві (рішення від 9 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» (Airey v. Ireland), заява № 6289/73, пункт 24; рішення від 17 січня 2012 року у справі «Станєв проти Болгарії» (Stanev v. Bulgaria), заява № 36760/06, пункт 231; рішення від 13 грудня 2018 року у справі «Вітковскі проти Польщі» (Witkowski v. Poland), заява № 21497/14, пункт 43).
48. У практиці Суду визначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду позову заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (рішення від 12 листопада 2002 року у справі «Белеш та інші проти Чеської Республіки» (Beles and Others v. the Czech Republic), заява № 47273/99, пункти 50, 51 та 69; рішення від 5 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia), заява № 40160/12, пункт 97; рішення від 26 липня 2007 року у справі «Волчлі проти Франції» (Walchli v. France), заява № 35787/03, пункт 29).
49. Не можемо погодитися і з висновком про те, що належним та ефективним способом захисту ТОВ «МГЗК» є виключно оскарження наказу Держгеонадр № 103.
50. Оскарження цього наказу не усуває юридичної підстави, у зв`язку з якою його прийнято. Якщо Указ Президента України залишається чинним, зберігається і юридична передумова для реалізації передбаченого частиною сьомою статті 13 Кодексу України про надра наслідку. Тому можливість оскарження наступного акта не може автоматично виключати право на судову перевірку попереднього акта, якщо саме він зумовив виникнення спірного правового наслідку.
51. Інше розуміння фактично призвело б до ситуації, за якої особа може оскаржити лише акт, що реалізує наслідок втручання у її право, але позбавлена можливості поставити перед судом питання про законність акта, який створив юридичну передумову такого втручання, тобто утворюється «правовий вакуум», за якого Товариство не має доступного механізму судової перевірки законності акта, який зумовив втручання у його права.
52. У цьому контексті посилання Великої Палати Верховного Суду на необхідність уникнення «розривання» одного спору на декілька судових процесів не може виправдовувати позбавлення особи можливості поставити перед судом питання про законність акта, яким обумовлено втручання у її право. Процесуальна економія не може мати переваги над правом на судовий захист від втручанням держави.
53. Водночас на стадії вирішення питання про відкриття провадження суд не повинен підміняти розгляд справи по суті остаточним вирішенням питання про правомірність поширення наслідків санкції на право ТОВ «МГЗК» або про те, чи приведе скасування оскаржуваного Указу до повного відновлення порушеного права. Для відкриття провадження достатньо встановити наявність у позивача права та реального правового інтересу, який він прагне захистити, що у цій справі підтверджується належністю Товариству спеціального дозволу № 2694, згаданого в тексті додатка до оскаржуваного Указу.
54. За таких обставин ТОВ «МГЗК» має власний та безпосередній правовий інтерес у перевірці законності оскаржуваного Указу, а позбавлення його можливості оскаржити акт, який є юридичною передумовою припинення належного йому спеціального дозволу, фактично створює ситуацію, за якої особа позбавлена права оскаржити втручання держави у свої права.
55. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
56. Відтак ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року підлягала скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судді: О. В. Ступак
Л. Ю. Кишакевич
В. В. Король
М. Ю.Тітов
І. В. Ткач