ОКРЕМА ДУМКА
суддів М. В. Мазура та О. В. Кривенди до постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 вересня 2026 року
справа № 990/43/24
провадження № 11-230заі25
"Для того щоб право на доступ до суду було ефективним,
особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити
акт, який становить втручання в її права"
ЄСПЛ, «Белле проти Франції» (Bellet v. France),
рішення від 4 грудня 1995 року, § 36.
Вступ
1. Зазначена справа є однією з низки справ, у яких Велика Палата Верховного Суду розглянула питання про те, чи можна оскаржити в суді рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України(далі - ВККС, Комісія), яким суддю визнано таким, що не відповідає займаній посаді, окремо від рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) за результатами розгляду подання ВККС про звільнення судді.
2. Практика Великої Палати з цього питання кілька разів змінювалася.
3. У цій справі Велика Палата повторила свій висновок, зроблений у 2020 році у справі № 9901/637/18, про те, що «рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді не має самостійних правових наслідків, а є лише підставою для звільнення судді за рішенням ВРП. Оскарження рішення Комісії можливе лише після того, як воно було предметом розгляду у ВРП, оскільки в протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим» (пункт 63 постанови).
4. Як наслідок, Велика Палата вказала на неможливість самостійного судового оскарження рішення Комісії до його розгляду ВРП, скасувала рішення Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2025 року та закрила провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
5. Ми не поділяємо такий підхід.
Короткий виклад фактичних обставин справи та змісту судових рішень
6. Рішенням ВККС від 18 січня 2024 року № 23/ко-24 позивачку було визнано такою, що не відповідає займаній посаді, а також ухвалено внести подання до ВРП про її звільнення з посади.
7. Касаційний адміністративний суд (суд першої інстанції в цій справі) рішенням від 07 травня 2025 року позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав протиправним і скасував зазначене рішення ВККС, в іншій частині позову відмовив.
8. Велика Палата, як уже зазначалося, своєю постановою за результатами розгляду апеляційної скарги ВККС скасувала рішення Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2025 року та закрила провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Мотиви окремої думки
Розвиток практики Великої Палати щодо оскарження рішень ВККС
9. Оскільки спір про можливість самостійного оскарження таких рішень ВККС не вперше постає перед Великою Палатою, вважаємо за доцільне спершу стисло простежити розвиток її практики з цього питання.
10. У 2018-2019 роках Велика Палата розглядала позови про скасування рішень ВККС щодо невідповідності судді займаній посаді. Так, постановою від 29 січня 2019 року у справі № 9901/582/18 вона залишила без змін рішення суду першої інстанції про відмову в позові щодо скасування такого рішення Комісії, перевіривши доводи про законність кваліфікаційного оцінювання. Водночас у постанові від 23 січня 2019 року у справі № 9901/681/18 Велика Палата погодилася із закриттям провадження щодо окремого рішення ВККС про внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення судді.
11. Постановою від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 Велика Палата змінила свій підхід до цього питання і сформулювала загальне правило, відповідно до якого рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді не може бути самостійним предметом судового оскарження до його розгляду ВРП: "З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП" (пункт 60 постанови). Саме з цієї підстави було скасовано рішення Касаційного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року, яким позов судді було задоволено, та закрито провадження у справі. Важливий нюанс наведеної справи полягав у тому, що на час ухвалення постанови Великою Палатою рішенням від 09 січня 2020 року № 2/0/15-20 ВРП уже відмовила у задоволенні подання про звільнення відповідного судді через невмотивованість рішення Комісії (пункт 61 постанови). Надалі цей підхід неодноразово відтворювався у практиці Великої Палати.
12. Однак у справі № 9901/198/20 (постанова від 13 червня 2024 року) Велика Палата змінила свій попередній підхід і розглянула по суті питання законності рішення ВККС за результатами оцінювання на відповідність займаній посаді (колегія ВККС визнала суддю таким, що відповідає займаній посаді, але зазначила, що її рішення набирає чинності, у разі, якщо воно підтримане пленарним складом ВККС). Велика Палата тоді дійшла висновку, що за законодавством, чинним на час відповідного оцінювання, остаточне рішення про відповідність судді займаній посаді мала ухвалювати саме колегія ВККС. Таким чином, ця постанова мала значення у двох аспектах: вона не лише визначила, який склад ВККС уповноважений завершити відповідне оцінювання, але й продемонструвала можливість розгляду судом по суті спору щодо законності процедури оцінювання без попереднього рішення ВРП.
13. У постанові від 11 липня 2024 року у справі № 990/51/24 Велика Палата визнала можливим окреме судове оскарження негативного рішення ВККС, ухваленого після того, як суддю за результатами попереднього оцінювання вже було призначено Президентом України на посаду безстроково. При цьому було враховано як особливості цієї ситуації, так і зміну з 30 грудня 2023 року законодавчого регулювання наслідків розгляду подання Комісії Вищою радою правосуддя.
14. Подальший розвиток цей підхід дістав у постанові від 20 лютого 2025 року у справі № 990/62/24, де Велика Палата розмежувала оцінку ВРП обґрунтованості висновку ВККС по суті та судовий контроль за додержанням установлених законом процедурних вимог під час ухвалення рішення Комісією. Зокрема, в цій справі було зроблено висновок про визнано можливим самостійне оскарження рішення ВККС із передбачених законом процедурних підстав та скасовано ухвалу про закриття провадження.
15. Показовими є результати подальшого розгляду справи № 990/62/24. Після скасування Великою Палатою 20 лютого 2025 року ухвали про закриття провадження Касаційний адміністративний суд 07 серпня 2025 року розглянув позов по суті. Переглядаючи це рішення, Велика Палата постановою від 15 січня 2026 року (пункт 68) прямо відступила від висновку у справі № 9901/198/20 щодо остаточності рішення колегії ВККС (згідно з новим висновом Великої Палати за наявності негативного висновку ГРД його "подолання" можливе лише в пленарному складі ВККС кваліфікованою більшістю голосів). Хоча ця постанова зосередилася на питанні щодо повноважного складу Комісії для завершення оцінювання, а не допустимості самостійного судового оскарження рішення ВККС, важливо підкреслити, що Велика Палата не закрила провадження після скасування рішення суду першої інстанції, а ухвалила нове рішення про відмову в задоволенні позову по суті. Відтак питання про допустимість судового розгляду, за логікою цього рішення, слід відрізняти від питання про обґрунтованість конкретних доводів позову.
16. У постанові від 19 червня 2025 року у справі № 990/239/24, яка стосувалася іншого виду кваліфікаційного оцінювання (після застосування до судді дисциплінарного стягнення), Велика Палата не лише здійснила судовий контроль за законністю рішення ВККС, а й скасувала його через виявлені недоліки мотивування та зобов`язала продовжити оцінювання з відповідної стадії.
17. Водночас у постановах від 12 березня 2026 року у справі № 990/365/24 та від 28 травня 2026 року у справі № 990/360/24 Велика Палата продовжувала застосовувати загальний підхід щодо неможливості окремого оскарження негативного рішення ВККС до його розгляду ВРП (ми разом з іншими суддями висловили свої окремі думки щодо цих рішень).
18. Постановою від 11 червня 2026 року у справі № 990/243/25 Велика Палата допустила окреме оскарження рішення ВККС у ситуації, коли подання про звільнення вже не могло бути розглянуте ВРП у зв`язку з досягненням суддею 65-річного віку. В іншому випадку суддя був би позбавлений будь-якої перспективи судової перевірки висновків Комісії, зокрема їхніх можливих наслідків для професійної репутації.
19. Зрештою, постановою від 17 вересня 2026 року у справі № 990/77/25 Велика Палата прямо відступила від підходів, викладених у постановах від 20 лютого та 19 червня 2025 року, повернувшись до правила про неможливість самостійного оскарження негативного рішення ВККС до розгляду подання ВРП, незалежно від того, чи стосуються доводи позову змісту оцінювання, чи процедурних порушень (винятки були залишені лише для випадків, коли ВРП юридично не може розглянути подання по суті). Такий самий загальний підхід покладено в основу постанови, щодо якої висловлюємо цю окрему думку.
Правове регулювання оцінювання та право на судове оскарження
20. Отже, у цій справі йдеться про оцінювання судді на відповідність займаній посаді, запроваджене підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України для суддів, призначених чи обраних до конституційної реформи 2016 року. Саме тому для відповіді на питання про можливість оскарження рішення ВККС необхідно насамперед звернутися до законодавчих положень, які регулюють цю процедуру та визначають порядок судового контролю за рішеннями Комісії.
21. Пункт 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон про судоустрій) у частині, що стосується порядку проведення відповідного оцінювання, передбачає:
"20. Відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом, за правилами, які діяли до дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри", та з урахуванням особливостей, передбачених цим розділом".
22. Водночас цей пункт не містить жодних спеціальних правил щодо можливості чи неможливості оскарження рішення ВККС за результатами такого оцінювання, а тому це питання є предметом регулювання норм щодо кваліфікаційного оцінювання, які містяться в основній частині Закону.
23. Частини друга і третя статті 88 Закону про судоустрій визначають:
"2. Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
3. Рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:
1) склад членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;
2) рішення не підписано будь-ким із складу членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, який провів кваліфікаційне оцінювання;
3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання;
4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків".
24. Отже, чинний закон прямо передбачає можливість оскарження рішення ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання (незалежно від його виду - "з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді" або "на відповідність займаній посаді").
25. У частинах сьомій і восьмій статті 101 Закону про судоустрій зазначено:
"7. Рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом.
8. Рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією".
26. Більшість суддів Великої Палати як у цій справі, так і в низці схожих справ виходила з того, що рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, та про внесення подання до ВРП мають "рекомендаційний" характер, а відтак у світлі частини восьмої статті 101 Закону про судоустрій не може бути оскаржене окремо від рішення ВРП.
27. Але такий підхід, на нашу думку, ґрунтується на помилковому розумінні поняття "рішення ВККС щодо надання рекомендацій", використане в частині восьмій статті 101 Закону про судоустрій, на рішення за результатами оцінювання, яким встановлено невідповідність судді займаній посаді, иа про внесення до ВРП подання про звільнення такого судді.
28. Насправді Закон про судоустрій чітко і недвозначно визначає, коли ВККС за наслідками процедури кваліфікаційного оцінювання надає "рекомендації", а коли - вносить "подання про звільнення судді з посади".
29. Зокрема, конкурс на зайняття вакантної посади судді завершується саме ухваленням ВККС рішення про "рекомендацію або про відмову в наданні рекомендації про призначення кандидата на посаду судді" або "рекомендацію про переведення судді (якщо переможцем конкурсу на посаду судді місцевого суду став суддя)" (ч. 2 ст. 79-5 Закону про судоустрій). Схожі положення містилися і в редакції цього Закону, яка була чинною до 30 грудня 2023 року.
30. Натомість п. 20 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій визначає, що виявлення за результатами оцінювання невідповідності судді займаній посаді є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі "подання" ВККС.
31. Підсумовуючи викладене, на користь висновку про те, що рішення ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання, яким суддю визнано таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає оскарженню в суді незалежно від рішення ВРП за цим поданням, свідчить ціла низка аргументів:
1) це прямо передбачено у ч. 2 ст. 88 Закону про судоустрій;
2) Закон про судоустрій чітко розрізняє рішення ВККС про "рекомендацію" про призначення кандидата на посаду судді або рекомендацію про переведення судді та про "внесення подання" про звільнення судді з посади, тому положення ч. 8 ст. 101 цього Закону необхідно тлумачити буквально - як такі, що стосуються саме "рекомендації", а не "подання про звільнення".
32. Додатково зазначимо: те, що рішення ВККС саме по собі не припиняє повноважень судді, ще не означає відсутності у нього самостійного юридичного значення. Воно містить офіційний висновок про невідповідність судді займаній посаді та слугує передбаченою законом передумовою внесення подання про звільнення. Питання законності такого висновку не тотожне питанню про те, чи є достатні підстави для звільнення судді за рішенням ВРП.
Розмежування повноважень ВРП та судового контролю
33. Занепокоєння більшості суддів щодо можливого "дублювання" функцій щодо перегляду рішення ВККС Верховним Судом та ВРП могло бути усунуте шляхом розмежування предмета й інтенсивності відповідної перевірки. Судовий контроль на цій стадії має здійснюватися в межах вичерпних підстав, установлених частиною третьою статті 88 Закону про судоустрій: зокрема, щодо повноважності складу Комісії, належного підписання рішення та наявності в ньому визначених законом підстав і мотивів. Натомість оцінка достатності матеріалів для звільнення судді та обґрунтованості подання з погляду відповідних повноважень ВРП належить передусім ВРП. Іншими словами, суд повинен мати можливість скасувати рішення ВККС за встановленими законом підставами, не підміняючи собою Комісію чи ВРП в оцінці професійних якостей судді. Відмова в задоволенні позову про скасування рішення ВККС не зумовлює автоматичного звільнення судді та залишає ВРП можливість ухвалити самостійне рішення за поданням.
34. Водночас теза про те, що ВРП у межах розгляду подання повинна оцінювати законність дій Комісії, не означає, що її перевірка замінює судовий контроль, прямо передбачений частиною другою статті 88 Закону про судоустрій. Скасування судом рішення ВККС з однієї з підстав, вичерпно визначених частиною третьою статті 88, усуває відповідний незаконний акт як правову передумову подальшого розгляду подання. Якщо ж суд не встановить таких порушень, ВРП зберігає повноваження самостійно оцінити, чи існують достатні підстави для звільнення судді. Отже, йдеться не про тотожні функції, а про різні предмети та межі перевірки і різні правові наслідки відповідних рішень.
35. Зрештою, необхідно брати до уваги те, що відповідно до пункту 20-1 розділу XII Закону про судоустрій відмова ВРП у задоволенні подання ВККС не завершує оцінювання: "Якщо Вищою радою правосуддя відмовлено в задоволенні подання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про звільнення судді у зв`язку з його невідповідністю займаній посаді, суддя вважається таким, чию відповідність займаній посаді не оцінено відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України". Це створює ризик виникнення безкінечного кола, коли ВККС ухвалює рішення про невідповідність судді займаній посаді, ВРП не погоджується з ним і відмовляє у звільненні судді, після чого починається нове коло оцінювання без гарантії того, що воно колись буде розірвано.
36. Тому ключовий аргумент більшості про те, що неможливість окремого оскарження рішення ВККС становить лише відкладення судового захисту до ухвалення рішення ВРП, не є переконливим. Якщо ВРП відмовляє у звільненні, суддя формально одержує сприятливе для себе рішення, оскарження якого не є очевидним способом захисту, однак законність негативного рішення ВККС залишається не перевіреною судом, а процедура оцінювання продовжується. Якщо ж ВРП ухвалить рішення про звільнення, суддя, відповідно до підходу більшості, зможе оскаржити його разом із рішенням ВККС. Проте саме по собі скасування судом лише рішення ВРП не усуває рішення Комісії: питання про звільнення знову має вирішувати ВРП, яка може повторно задовольнити подання або відмовити в ньому; в останньому випадку оцінювання продовжуватиметься за правилами пункту 20-1.
37. Отже, таку теоретичну можливість "відкладеного" судового контролю після рішення ВРП не можна розглядати як рівнозначну заміну безпосередньому судовому контролю, який міг би передувати розгляду відповідного питання ВРП.
38. Таким чином, Велика Палата, на нашу думку, витлумачила положення статей 88, 101 Закону № 1402-VIII усупереч їх точному змісту та безпідставно зробила висновок про те, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді не підлягає окремому судовому оскарженню з посиланням на те, що воно має "рекомендаційний" характер.
Щодо рішення ВККС, яким було завершено оцінювання судді
39. До того ж, у цій справі існували вагомі підстави вважати, що пленарний склад ВККС 18 січня 2024 року ухвалив рішення про невідповідність позивачки займаній посаді поза межами своїх повноважень (саме такого висновку дійшов суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні). Закриття провадження без перевірки цього висновку по суті наочно демонструє недоліки обраної більшістю моделі судового контролю.
40. Нагадаємо, що 30 грудня 2023 року набрали чинності зміни до Закону про судоустрій, які істотно змінили правила, які визначають компетентний склад ВККС для цілей проведення оцінювання суддів на відповідність займаній посаді: до вказаної дати це була виключно колегія ВККС, а після - "колегія Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а у випадках, передбачених цим Законом, - пленарний склад Комісії" (пункт 20 розділу XII Закону про судоустрій).
41. У цій справі колегія ВККС ще 15 жовтня 2019 року рішенням № 1027/ко-19 визнала позивачку такою, що відповідає займаній посаді. Це рішення, на нашу думку, було остаточним, а тому пленарний склад ВККС не мав повноважень ухвалювати нове рішення за результатами оцінювання позивачки.
42. Детальніше мотиви такої нашої позиції обґрунтовано, зокрема, у спільних окремих думках суддів Великої Палати від 27 червня 2024 року у справі № 990/48/24 та від 15 січня 2026 року у справі № 990/62/24. Попри те, що постановою від 15 січня 2026 року Велика Палата відступила від відповідного висновку, викладеного в постанові від 13 червня 2024 року у справі № 9901/198/20, ми не вважаємо такий відступ обґрунтованим з мотивів, наведених у згаданих окремих думках.
Судді М. В. Мазур
О. В. Кривенда