Окрема думка
суддів К. М. Пількова, А. А. Ємця
до постанови Великої Палати Верховного Суду
від 16.09.2026 у справі № 922/2484/24 (провадження № 12-58гс25)
Велика Палата Верховного Суду постановою від 16.09.2026 частково задовольнила касаційну скаргу Акціонерного товариства «Укртелеком» (далі - Скаржник) у справі за позовом Чугуївської окружної прокуратури Харківської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Фонду державного майна України (далі - ФДМУ) про усунення перешкод у користуванні та розпорядженні захисною спорудою цивільного захисту № 77511 (далі - Укриття), розташованою в підвальному приміщенні будівлі Скаржника.
Велика Палата скасувала рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення вимог про визнання недійсним наказу Державного комітету зв`язку та інформатизації України від 25.11.2003 № 227 (далі - Наказ № 227) в частині передачі Укриття та про визнання права власності держави на Укриття і ухвалила в цій частині нове рішення про відмову в позові. В іншій частині, тобто щодо зобов`язання Скаржника повернути Укриття на користь держави в особі ФДМУ, рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін.
Велика Палата дійшла висновку, що протирадіаційні укриття як один з видів захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) не підлягали приватизації, а належним та ефективним способом захисту прав держави на них є негаторний позов (§§ 199, 200 постанови). При цьому Велика Палата відступила від висновків Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду про те, що в таких правовідносинах належним способом захисту є віндикаційний позов (§ 174 постанови).
З цим рішенням Великої Палати не погоджуємось та нижче викладаємо мотиви незгоди.
Чи є захисна споруда цивільного захисту об`єктом, на який «за жодних умов не може виникнути право приватної власності»?
1. Обґрунтовуючи висновок про те, що належним способом захисту є негаторний позов, Велика Палата послалася на свою практику щодо об`єктів культурної спадщини, земельних ділянок водного та природно-заповідного фондів, а також земельних ділянок, на яких розташовані пам`ятки археології (§§ 104-108 постанови). Узагальнюючи цю практику, Велика Палата зазначила, що «у випадках, коли на певний об`єкт нерухомого майна за жодних умов не може виникнути право приватної власності, державна реєстрація цього права не змінює володільця відповідного об`єкта, а тому порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади слід розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням власника володіння» (§ 107 постанови).
2. Тобто ключовою умовою застосування цього підходу є те, що право приватної власності на об`єкт не може виникнути за жодних умов - незалежно від того, хто, коли і в який спосіб створив чи набув такий об`єкт. Саме тому у згаданих справах державна реєстрація права приватної власності не могла засвідчувати перехід володіння: об`єкт за своєю природою не міг належати приватній особі.
3. Однак захисна споруда цивільного захисту до таких об`єктів не належить. Вона може бути збудована за кошти суб`єкта господарювання і перебувати у приватній власності. Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) прямо виходить з цього. Фонд захисних споруд цивільного захисту завчасно створюють, зокрема, «суб`єкти господарювання та інші юридичні особи» (частина четверта статті 32 КЦЗ України). Фінансування будівництва захисних споруд може здійснюватися за рахунок «коштів суб`єктів господарювання, інших юридичних осіб», а утримання таких об`єктів у готовності - їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (частина восьма статті 32 КЦЗ України).
4. Більше того, частина дванадцята статті 32 КЦЗ України встановлює, що не підлягають приватизації (відчуженню) захисні споруди цивільного захисту державної та комунальної власності. Отже, закон обмежує не оборотоздатність захисних споруд як таких, а спосіб відчуження відповідного публічного майна. Такий самий зміст мала й норма абзацу п`ятого пункту «в» частини другої статті 5 Закону України «Про приватизацію державного майна», на яку послалася Велика Палата (§§ 68-71 постанови): вона визначала коло державних об`єктів, які не підлягали приватизації, але не вилучала відповідні об`єкти з цивільного обороту.
5. Відповідно до частини другої статті 178 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) види об`єктів цивільних прав, перебування яких у цивільному обороті не допускається, встановлюються законом. Закону, який би вилучав захисні споруди цивільного захисту з цивільного обороту, немає.
6. Не змінює цього висновку і посилання Великої Палати на категорію «публічних речей» (§§ 64-66, 79 постанови). Якщо ознакою публічної речі є її функціональне призначення - захист населення, то ця ознака притаманна і захисним спорудам приватної власності, які за законом виконують ту саму функцію (частини шістнадцята, сімнадцята статті 32 КЦЗ України). Функціональне призначення, яке не перешкоджає перебуванню однотипних об`єктів у приватній власності, не може бути підставою для висновку, що на конкретний об`єкт «за жодних умов» не може виникнути право приватної власності.
7. Отже, Велика Палата, на нашу думку, безпідставно поширила на захисну споруду цивільного захисту у цій справі правовий режим об`єктів, на які за жодних умов не може виникнути право приватної власності, і, як наслідок, помилково визнала негаторний позов належним способом захисту прав держави від стверджуваного порушення.
Який спосіб захисту був би належним?
8. За таких обставин належним способом захисту прав держави, якщо вони були порушені, міг бути лише віндикаційний позов (статті 387, 388 ЦК України). Саме на це Скаржник звертав увагу в касаційній скарзі (§§ 38, 39 постанови). Велика Палата відхилила цей аргумент, виходячи з необоротоздатності Укриття, тобто з тези, яка, як зазначено вище, не ґрунтується на законі.
9. Обрання позивачем неналежного способу захисту є самостійною підставою для відмови в позові (§ 99 постанови; див. також постанову Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2022, справа № 910/12525/20). Отже, вже з цієї підстави в задоволенні позову слід було відмовити повністю. З тих самих мотивів, на нашу думку, не було й підстав для відступу від висновків Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постановах від 11.09.2024 у справі № 906/1052/22 та від 23.09.2025 у справі № 924/720/22 (§ 174 постанови).
Чи було втручання у право Скаржника пропорційним?
10. Позбавлення Скаржника права власності на Укриття не витримує трискладового тесту на сумісність втручання у право на мирне володіння майном зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол).
11. Скаржник має «майно» у розумінні цієї статті. З 2004 року за ним зареєстроване право власності на нерухоме майно, до складу якого входить Укриття. Чинний на час продажу державного пакета акцій Скаржника Порядок використання захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) для господарських, культурних та побутових потреб, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2009 № 253 (далі - Порядок № 253), у пункті 5 передбачав, що захисні споруди можуть використовуватися для господарських потреб. Таку саму можливість передбачає і частина десята статті 32 КЦЗ України. Тобто Скаржник має легітимний майновий інтерес щодо Укриття, а позбавлення його цього майна є втручанням у його майнову сферу.
12. Якщо погодитися, що втручання ґрунтується на законі і переслідує легітимну мету - забезпечення захисту людей від наслідків надзвичайних ситуацій і загроз війни, то все одно тим засобом, на який спрямований позов у цій справі, ця мета не досягається.
13. Від того, у чиїй власності перебуває захисна споруда, не залежить, яким чином вона має використовуватися. Обов`язки утримувати захисні споруди в готовності, приводити їх у готовність до використання за призначенням протягом 24 годин з моменту введення відповідного правового режиму та забезпечувати «цілодобовий та безперешкодний доступ» населення закон покладає на власників, користувачів і балансоутримувачів незалежно від форми власності (частини восьма, шістнадцята, сімнадцята статті 32 КЦЗ України). Приватний власник не може обмежити доступ до захисної споруди на тій підставі, що він є її власником, а за порушення цих вимог несе відповідальність (частина вісімнадцята статті 32 КЦЗ України).
14. Отже, для досягнення зазначеної мети достатньо контролю за користуванням майном (третє правило статті 1 Першого протоколу), який забезпечується самим законом, а позбавлення власності (друге правило) для цього не потрібне. Велика Палата, по суті, визнала, що метою втручання є саме контроль, оцінивши втручання як «пропорційне меті контролю за цим об`єктом задля його використання у загальних інтересах» (§ 168 постанови). Однак Велика Палата не обґрунтувала, чому такий контроль неможливий без позбавлення Скаржника права власності.
15. Слід також врахувати, що саме держава мала забезпечити виключення захисних споруд з переліку майна, яке підлягало приватизації. Пункт 25 Порядку № 253 передбачав, що в разі приватизації (корпоратизації) державного підприємства захисні споруди виключаються з переліку майна підприємства, що підлягає приватизації (корпоратизації), і передаються в установленому порядку його правонаступникові на відповідальне зберігання, з яким державний орган приватизації (засновник) укладає договір про безоплатне зберігання захисних споруд.
16. Велика Палата, посилаючись на висновки з постанови від 03.04.2024 у справі № 917/1212/21, виходила з того, що майно, передане до статутного капіталу акціонерного товариства, усі акції якого належать державі, залишається державною власністю до завершення приватизації (§§ 141, 142 постанови). Приватизація Скаржника відбулася шляхом продажу пакета акцій за договором від 11.03.2011 (§§ 22, 83 постанови), тобто в період дії Порядку № 253. Однак Укриття не було виключене з переліку майна, що підлягало приватизації, і не було включене до переліку державного майна, що не увійшло до статутного капіталу Скаржника (§§ 27, 28 постанови). Тобто Укриття мало бути передане Скаржнику на зберігання з покладенням на нього обов`язків щодо збереження і цільового використання споруди, а сьогодні обов`язки забезпечити безперешкодний доступ до сховища покладає на Скаржника вже КЦЗ України.
17. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що ризик будь-якої помилки, допущеної органом державної влади, має покладатися на саму державу, а такі помилки не можуть виправлятися за рахунок заінтересованої особи; у разі скасування помилково наданого титулу принцип належного урядування може вимагати виплати адекватної компенсації його колишньому добросовісному володільцю (рішення від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine), заява № 29979/04, §§ 70, 71).
18. Натомість Велика Палата виходила з того, що Скаржник «міг і повинен був знати» про режим Укриття (§ 112 постанови), і не оцінила того, що ситуація, яка стала підставою для позову, є наслідком невиконання державою власних обов`язків під час приватизації. Питання компенсації Велика Палата обмежила вказівкою на те, що Скаржник «не позбавлений можливості ініціювати судовий процес та заявити, зокрема, позов про надання належного відшкодування» (§ 169 постанови), не визначивши ні підстав, ні порядку такого відшкодування. Невизначена можливість майбутнього позову такої компенсації не забезпечує.
Наслідки для земельних відносин
19. Позбавлення Скаржника права власності на Укриття також дестабілізує земельні відносини. За усталеною позицією Верховного Суду співвласники об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, наданій для обслуговування такого об`єкта, мають відповідні права та обов`язки щодо цієї ділянки у відповідній частині; зокрема, у разі надання ділянки в оренду вони є її користувачами та сплачують орендну плату у відповідній частині.
20. Захисні споруди, розташовані в підвальних приміщеннях будівель, як правило, є частиною таких будівель, а їх площа врахована в загальній площі будівлі. Позбавлення власника будівлі права власності на захисну споруду в її складі призводить до ситуації, у якій приватний власник виявляється користувачем лише частини земельної ділянки і лише щодо своєї частини має підстави для сплати за її використання. Натомість права та обов`язки щодо решти ділянки залишаються невизначеними. Велика Палата таких наслідків не врахувала, хоча вони безпосередньо стосуються оцінки справедливого балансу між інтересами держави та Скаржника.
Враховуючи викладене, вважаємо, що Велика Палата мала задовольнити касаційну скаргу Скаржника, скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 23.10.2024 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.01.2025 і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Судді
Костянтин ПІЛЬКОВ
Анатолій ЄМЕЦЬ