ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Губської О. А., Ємця А. А., Мазура М. В., Стрелець Т. Г., Тітова М. Ю.
у справі № 990/106/25
(провадження № 11-271заі25)
Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) 09 липня 2026 року розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2025 року у справі № 990/106/25 (судді Стародуб О. П., Єзеров А. А., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Чиркін С. М.) за його позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), третя особа - Вища рада правосуддя (далі - ВРП), про визнання протиправним та скасування рішення.
Велика Палата в цій справі ухвалила постанову про залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову - без змін.
Обставини справи
1. Указом Президента України від 17 січня 2014 року № 13/2014 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Кіровського районного суду міста Кіровограда строком на п`ять років, а Указом Президента України від 16 грудня 2015 року № 707/2015 його переведено на посаду судді Приморського районного суду міста Одеси у межах п`ятирічного строку.
2. Рішенням ВККС від 01 лютого 2018 року № 8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема позивача.
3. Рішенням Комісії від 07 червня 2018 року № 130/зп-18 визначено результати першого етапу «Іспит» кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді. Відповідно до цього рішення позивача допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді - «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
4. Позивач пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
5. 30 травня 2019 року до Комісії надійшов висновок ГРД від 29 травня 2019 року про невідповідність позивача критеріям доброчесності та професійної етики.
6. Рішенням Комісії у складі колегії від 04 липня 2019 року № 566/ко-19 визначено, що позивач за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 709 балів, визнано його таким, що відповідає займаній посаді. У рішенні (із врахуванням рішення від 07 серпня 2019 року №566/ко-19 про виправлення описки) вказано, що воно набирає чинності відповідно до абзацу 3 підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2020 року у справі № 640/22961/19 визнано протиправним та скасовано висновок ГРД про невідповідність позивача критеріям доброчесності та професійної етики від 29 травня 2019 року.
8. 01 жовтня 2020 року Комісія надіслала до ВРП копії рішень колегії Комісії про визнання 46 суддів, у тому числі позивача, повноваження яких припинилися у зв`язку із закінченням строку, на який їх було призначено, такими, що відповідають займаним посадам.
9. Ухвалою ВРП від 18 липня 2023 року № 727/0/15-23 матеріали щодо внесення Президентові України подання про призначення позивача на посаду судді Приморського районного суду міста Одеси залишено без розгляду та повернуто до ВККС.
10. 13 січня 2025 року до ВККС надійшов висновок ГРД від 10 січня 2025 року у новій редакції про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
11. Рішенням Комісії у пленарному складі № 25/ко-25 від 24 лютого 2025 року позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді та вирішено внести подання до ВРП про звільнення його із займаної посади судді.
12. Не погоджуючись із Спірним рішенням позивач звернувся до суду, проте у позові йому було відмовлено.
13. Суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення ухвалене відповідачем на підставі частини першої статті 88 та пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII (у редакції Закону України від 09 грудня 2023 року № 3511-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри»; далі - Закон № 3511-IX), якими передбачено, що за наявності висновку ГРД про невідповідність судді критеріям професійної етики та доброчесності, рішення про відповідність судді займаній посаді ВККС ухвалює саме в пленарному складі.
14. За таких обставин суд першої інстанції визнав доводи позивача щодо неповноважності складу ВККС, який ухвалив оскаржуване рішення та наявності передбачених пунктом 1 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII підстав для його скасування, безпідставними.
15. Стосовно доводів позивача про те, що висновок ГРД від 10 січня 2025 року не міг бути предметом розгляду ВККС в рамках процедури його оцінювання на відповідність займаній посаді, суд першої інстанції зазначив, що такі доводи не стосуються безпосередньо підстав оскарження рішення Комісії, передбачених пунктом 1 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII, які визначені позивачем як підстави позову. Натомість таким обставинам буде надано оцінку під час розгляду Вищою радою правосуддя подання, внесеного на підставі оскаржуваного у цій справі рішення Комісії.
16. З такими висновками суду погодилася і Велика Палата.
Мотиви викладення окремої думки
17. Не можемо погодитися з результатом вирішення цієї справи, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюємо окрему думку з таких міркувань.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. На підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок і вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
20. Аналіз вказаного положення Конституції України визначає декілька аспектів, що стосуються суддів, про яких у ньому йдеться.
21. По-перше, суддя вже перебуває на посаді після його призначення на п`ять років чи обрання безстроково.
22. По-друге, оцінювання на відповідність займаній посаді не залежить від волі судді, а є обов`язковою умовою для продовження ним професійної діяльності.
23. По-третє, у разі визнання його за результатами оцінювання таким, що відповідає займаній посаді, суддя залишається здійснювати правосуддя у тому ж суді, в штаті якого він перебував до проходження такого оцінювання.
24. По-четверте, відмова від оцінювання або виявлення за його результатами невідповідності займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності є самостійною підставою для звільнення судді з посади.
25. Зазначені норми є обмеженими у часі, оскільки після одноразового проведення щодо таких суддів оцінювання вони не застосовуватимуться в майбутньому (включно з визначеною у них підставою).
26. Іншими словами, підпункт 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України вичерпає свою дію тоді, коли щодо умовно «останнього» судді, призначеного на посаду строком на п`ять років або обраного безстроково до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII), буде прийнято рішення щодо відповідності / невідповідності його займаній посаді або цей суддя відмовиться від такого оцінювання.
27. Варто зауважити, що на тимчасовість такого оцінювання та дотримання гарантій суддів під час його проведення звернула увагу і Венеціанська комісія у своєму висновку № 803/2015 від 26 жовтня 2015 року щодо проєкту змін до Конституції України в частині правосуддя, зазначивши у пункті 36 таке:
«У своєму спільному висновку «Щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону «Про Вищу раду юстиції» Венеціанська комісія й Директорат з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права, безумовно, врахували пояснення органів української влади про те, що необхідно зробити вибір: або звільнити всіх суддів і запропонувати їм повторно подати свої кандидатури на зайняття посад, або оцінити їх у спосіб, запропонований в законі. Венеціанська комісія й Директорат висловили свою думку про те, що «може бути необхідним і виправданим вжити надзвичайних заходів» для подолання «корупції і некомпетентності працівників судових органів, які є результатом політичного впливу на призначення суддів у попередній період», але «звільнення кожного з представників судової влади, призначеного на посаду у відповідний період, не буде належним вирішенням проблем, зазначених владою». Крім того, вони підкреслили, що навіть «такий захід, як кваліфікаційне оцінювання, передбачене статтею 6 Перехідних положень, слід розглядати як цілком винятковий і такий, що має підпадати під надзвичайно суворі гарантії захисту тих суддів, які відповідають зайнятій посаді», а також що «це питання має більш детально розглядатися в правовому положенні основної частини Закону та вимагає підкріплення в Конституції».
28. Венеціанська комісія вважає, що незрозуміло, чи призначено це перехідне положення Конституції забезпечити конституційне підкріплення не лише для процедури оцінювання, передбаченої в пункті 6 Перехідних положень Закону «Про забезпечення права на справедливий суд», але й для процедури перевірки, викладеної в Законі «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» чи люстраційної процедури, передбаченої в Законі «Про очищення влади». Венеціанська комісія вважає, що існування декількох паралельних частково збіжних процедур є вкрай проблематичним, оскільки оцінювання професіоналізму, етичності та доброчесності всіх суддів може бути тільки винятковим заходом, що вимагає найвищої міри обережності: паралельне здійснення істотно різних процедур різними органами навряд чи забезпечить дотримання обов`язкових гарантій для суддів, які дійсно відповідають цим критеріям. Венеціанська комісія вважає, що надзвичайні заходи мають бути обмежені в часі й повинні вживатися швидко та ефективно» (пункт 38 висновку).
29. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону
№ 1402-VIII в редакції, чинній на час ухвалення ВККС рішення у складі колегії, відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом.
30. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
31. Зазначена норма відтворює положення, закріплене у підпункті 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України та наділяє виключно колегії ВККС повноваженнями оцінювати суддів, про яких ідеться у цьому підпункті, на відповідність займаній посаді.
32. Слід підкреслити, що наведені норми не регулюють питання участі у конкурсі на зайняття вакантної посади судді.
33. Відмінною від процедури оцінювання судді на відповідність займаній посаді є процедура кваліфікаційного оцінювання, передбаченого главою 1 розділу V Закону № 1402-VIII.
34. Так, статтею 83 Закону № 1402-VIII визначено, що кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
35. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність (частина друга статті 83 Закону № 1402-VIII).
36. Кваліфікаційне оцінювання з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді передбачено, зокрема, для зайняття посад судді: апеляційного суду (частина перша статті 28 Закону № 1402-VIII), вищого спеціалізованого суду (частина перша статті 33 Закону № 1402-VIII), Верховного Суду (частина перша статті 38 Закону № 1402-VIII).
37. Зазначене оцінювання також проводиться щодо судді, до якого застосовано дисциплінарне стягнення, передбачене пунктом 4 частини першої статті 109 Закону № 1402-VIII.
38. На відміну від обмежених у часі приписів підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України та пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII положення щодо кваліфікаційного оцінювання суддів, передбачені главою 1 розділу V Закону № 1402-VIII, розраховані на постійне застосування.
39. Отже, Законом № 1402-VIII встановлено дві різні процедури оцінювання:
- оцінювання судді на відповідність займаній посаді;
- кваліфікаційне оцінювання з метою визначення судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
40. За приписами частин третьої та четвертої статті 94 Закону № 1402-VIII у редакції, чинній на час ухвалення ВККС рішення у складі колегії, організаційними формами діяльності ВККС є засідання у складі колегій, палат або у пленарному складі Комісії - залежно від питань, визначених цим Законом та Регламентом Комісії. Колегія ВККС формується не менше ніж з трьох членів Комісії.
41. Відповідно до вимог частини четвертої статті 101 Закону № 1402-VIII у редакції, чинній на час ухвалення ВККС рішення у складі колегії, палати та колегії ВККС ухвалюють свої рішення від імені ВККС, зазначаючи склад палати чи колегії, який розглядав конкретну справу.
42. Згідно з підпунктом 4 пункту 1.3 розділу І Регламенту в редакції, чинній на час ухвалення ВККС рішення у складі колегії, оцінювання відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII віднесено до повноважень колегії ВККС, що узгоджується з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.
43. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що виключно колегії ВККС були наділені повноваженнями ухвалювати від імені Комісії рішення про відповідність чи невідповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII.
44. Оскільки ОСОБА_1 призначено на посаду судді Кіровського районного суду міста Одеси строком на п`ять років Указом Президента України від 17 січня 2014 року № 13/2014, а в подальшому переведено на посаду судді Приморського районного суду міста Одеси в межах п`ятирічного строку Указом Президента України від 16 грудня 2015 року № 707/2015, тобто до набрання чинності Законом № 1401-VIII, остаточне рішення про відповідність чи невідповідність його займаній посаді повинна була ухвалювати саме колегія ВККС, і, як встановлено судом вище, рішенням колегії ВККС від 04 липня 2019 року № 566/ко-19 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді суддю Приморського районного суду міста Одеси ОСОБА_1 визнано таким, що відповідає займаній посаді.
45. Щодо обґрунтованості передачі цим рішенням колегії ВККС матеріалів на розгляд пленарного складу Комісії для підтримання рішення колегії щодо відповідності судді Приморського районного суду міста Одеси ОСОБА_1 займаній посаді, з огляду на наявність щодо позивача негативного висновку ГРД, варто зазначити таке.
46. Згідно із частиною першою статті 87 Закону № 1402-VIII ГРД утворюється з метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.
47. Іншими словами, ГРД була створена з метою забезпечення громадського контролю як за процедурою відбору суддів, так і за процедурою їх оцінювання на відповідність займаній посаді. Ідея залучення громадянського суспільства до процедур формування суддівського корпусу вважається одним з найважливіших інструментів забезпечення відповідальності суддів перед громадськістю в демократичних державах. Така концепція як одна з гарантій підзвітності судової влади сприяє уникненню відчуття переслідування й захисту власних інтересів суддями, а також враховує різні точки зору в суспільстві. Тому ідея участі людей, які не належать до судової системи, у процедурі не лише відбору суддів, а й у процедурі оцінювання суддів на відповідність займаній посаді є надзвичайно важливою.
48. Частиною шостою статті 87 Закону № 1402-VIII передбачено, що ГРД: 1) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; 4) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); 5) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.
49. Пунктом 16 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII передбачено, що суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).
50. Згідно з пунктом 4.8 Порядку формування і ведення досьє кандидата на посаду судді та пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затверджених рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє, відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ, підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду разом з іншими документами, які містяться в досьє кандидата на посаду судді (суддівському досьє).
51. 29 грудня 2017 року ВККС прийняла рішення № 140/зп-17, яким внесла зміни до Регламенту. Цим рішенням Регламент, зокрема, доповнено пунктом 4.10 під назвою «Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих Громадською радою доброчесності».
52. Згідно з підпунктом 4.10.1 Регламенту інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) (далі - інформація) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності (далі - висновок) надається Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді).
53. Підпунктом 4.10.3 пункту 4.10 передбачалося, що інформація або висновок має містити: 1) прізвище, ім`я, по батькові судді (кандидата на посаду судді), щодо якого надається інформація; 2) назву посади, на яку претендує або яку займає суддя (кандидат на посаду судді), та процедури, в межах якої надано інформацію або висновок; 3) дату затвердження; 4) обґрунтовану достатніми доказами інформацію, яка може свідчити про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики з посиланням на надійні та достовірні джерела, які її підтверджують (у разі надання висновку); 5) позитивну або негативну інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді) з посиланням на джерела, які її підтверджують (у разі надання інформації); 6) інформацію щодо пояснень судді (кандидата на посаду судді), відмови від їх надання, мотиви та підстави їх врахування або відхилення, відомості щодо можливості судді (кандидата на посаду судді) ознайомитися з інформацією або висновком (у разі надання висновку або інформації негативного характеру); 7) узагальнювальний висновок; 8) додатки, які містять матеріали, що підтверджують викладену інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді), та пояснення судді (кандидата на посаду судді). Інформація, зазначена в пунктах 4, 5 абзацу першого цього підпункту, має бути персоніфікованою та містити інформацію про особу, яка надала таку інформацію (джерело походження інформації). У разі недотримання зазначених вимог така інформація вважається анонімною і не підлягає розгляду. Інформація або висновок мають бути підписані усіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення про надання Комісії інформації або висновку. До інформації або висновку додається витяг з протоколу із зазначенням результатів голосування щодо їх надання Комісії. У разі недотримання ГРД зазначених вимог Комісія у складі колегії може ухвалити рішення про залишення без розгляду такої інформації або висновку.
54. За приписами підпунктів 4.10.4 та 4.10.5 пункту 4.10 Регламенту Комісія під час розгляду інформації або висновку надає оцінку лише тим обставинам, які стосуються відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності. Висновок або інформація розглядаються Комісією під час співбесіди на відповідному засіданні в порядку, визначеному цим Регламентом та Положенням про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженим рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16.
55. ВККС з огляду на свій правовий статус повинна визначити, чи відповідає поведінка судді основоположним принципам її регламентації, високі стандарти якої визначено, зокрема, у Бангалорських принципах поведінки суддів від 19 травня 2006 року, схвалених резолюцією Економічної та соціальної ради ООН від 27 липня 2006 року № 2006/23, а також у Кодексі суддівської етики, затвердженому рішенням ХІ (чергового) з`їзду суддів України від 22 лютого 2013 року.
56. З контексту наведеного нормативно-правового регулювання випливає, що ГРД збирає, оцінює інформацію щодо судді та у строк не пізніше 10 днів до дня проведення співбесіди із суддею надсилає інформацію щодо нього або ж висновок про його невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності.
57. Відповідно до пункту 16 розділу ІІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16, дослідження досьє полягає у систематизації, аналізі, зборі, уточненні даних досьє судді (кандидата на посаду судді) з метою визначення попередніх показників критеріїв кваліфікаційного оцінювання.
58. У пункті 19 розділу ІІІ цього ж Положення передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє та складається з таких етапів: оголошення доповіді за результатами дослідження досьє; надання судді (кандидату на посаду судді) можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену в доповіді інформацію. Послідовне обговорення з суддею (кандидатом на посаду судді) показників, оцінювання яких потребує уточнення, з метою прийняття остаточного рішення щодо підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або відповідності судді займаній посаді.
59. Правилам цього пункту кореспондують положення Регламенту про строк надсилання висновку ГРД, який має бути достатнім та необхідним для того, щоб суддя, який проходить оцінювання, мав можливість ознайомитися з такою інформацією та бути готовим до надання пояснень щодо обставин і фактів, викладених у висновку. За результатами співбесіди ВККС у складі колегії надає оцінку інформації або висновку щодо судді та приймає рішення про відповідність чи невідповідність судді займаній посаді.
60. Отже, якщо виходити із системного аналізу підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, положень статей 83, 85, 87 цього Закону в поєднанні з положеннями підпункту 4 пункту 1.3 та пункту 4.10 Регламенту, то можна дійти таких висновків.
61. Оцінювання судді на відповідність займаній посаді, як і кваліфікаційне оцінювання судді для підтвердження здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді, проводяться ВККС за одними і тими ж критеріями, а саме компетентності, професійної етики і доброчесності.
62. Оскільки метою утворення ГРД є сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, то цей орган уповноважений, зокрема, надавати ВККС за наявності відповідних підстав висновок про невідповідність зазначеним критеріям як суддів, щодо яких проводиться оцінювання на відповідність займаній посаді, так і суддів, щодо яких проводиться кваліфікаційне оцінювання для підтвердження здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді.
63. Якщо ГРД надала ВККС висновок про невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності судді, щодо якого проводиться оцінювання на відповідність займаній посаді, оцінку обставинам, викладеним у такому висновку, надає колегія ВККС, яка ухвалює остаточне рішення про відповідність чи невідповідність такого судді займаній посаді. Розгляд зазначеного питання у пленарному складі ВККС ні положення Закону № 1402-VIII, ні норми Регламенту не передбачають.
64. Як установив суд першої інстанції, обставини, які стосуються відповідності судді ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності, викладені у висновку ГРД, були предметом розгляду на засіданні колегії ВККС під час проведення з ним співбесіди, за результатами якої ухвалено рішення про відповідність цього судді займаній посаді. Приписами пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній на час ухвалення Комісією рішення у складі колегії) не передбачено будь-якого перегляду, підтвердження чи підтримки зазначеного рішення ВККС у пленарному у складі.
65. Водночас статтею 88 Закону № 1402-VIII та підпунктом 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту (у редакції, чинній на час ухвалення Комісією рішення у складі колегії) врегульовано порядок ухвалення ВККС рішення в межах іншої процедури оцінювання, а саме кваліфікаційного оцінювання, яке проводиться з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. За наявності висновку ГРД під час проведення такого оцінювання остаточне рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді ВККС може ухвалити лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
66. Отже, спеціальними щодо суб`єкта прийняття остаточного рішення з питання встановлення відповідності чи невідповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності є приписи пункту 20розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, а не абзацу другого частини першої статті 88 цього Закону.
67. Варто нагадати, що лише 19 жовтня 2023 року, тобто після ухвалення рішення колегії ВККС щодо відповідності судді ОСОБА_1 займаній посаді, рішенням Комісії № 119/зп-23 було внесено зміни до Регламенту та викладено його в новій редакції, яка суттєво відрізняється від попередньої, що була чинною на час ухвалення Комісією у складі колегії рішення щодо ОСОБА_1 , зокрема, в частині, що стосується оцінювання судді на відповідність займаній посаді.
68. Так, згідно з підпунктом 58.17 пункту 58 зазначеної редакції Регламенту Комісія у пленарному складі ухвалює рішення про підтримку рішення колегії, зокрема, про відповідність судді займаній посаді, якщо ГРД у своєму висновку встановила, що такий суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності. Підпунктом 60.3 пункту 60 передбачено ухвалення Комісією у складі колегії рішення про відповідність судді займаній посаді, крім випадків, коли інший порядок ухвалення (прийняття) рішення визначено Законом, Регламентом або окремим рішенням Комісії.
69. Проте законодавче регулювання на час внесення Комісією зазначених змін до Регламенту в частині оцінювання суддів на відповідність займаній посаді змінено не було.
70. Звертаємо увагу й на таке.
71. 04 червня 2020 року Верховна Рада України ухвалила Закон України № 679-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України».
72. Відповідно до пункту 3 частини другої розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення цього Закону Вища рада правосуддя у період відсутності повноважного складу ВККС ухвалює без рекомендації чи подання ВККС рішення про внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді, повноваження якого припинилися у зв`язку із закінченням строку, на який його було призначено, якщо до набрання чинності цим Законом колегією ВККС було визнано суддю таким, що відповідає займаній посаді.
73. Зазначена норма повністю узгоджується з приписами пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII у редакції, чинній на час ухвалення ВККС рішення у складі колегії, згідно з якими відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється саме колегіями ВККС.
74. Тобто законодавець послідовно підтвердив те, що оцінювання відповідності займаній посаді проводиться саме та винятково колегіями ВККС.
75. Не можна обійти увагою те, що саме за процедурою, передбаченою Законом № 679-ІХ, 01 жовтня 2020 року Комісія надіслала до ВРП рішення колегій ВККС про визнання 46 суддів, повноваження яких припнилися у зв`язку із закінченням строку, на який їх було призначено, такими, що відповідають займаним посадам, для внесення Президентові України подань про їх призначення на посади. Зокрема, до ВРП було надіслано і відповідне рішення колегії ВККС від 04 липня 2019 року № 566/ко-19 щодо ОСОБА_1 . Проте майже через чотири роки, а саме 18 липня 2023 року матеріали щодо внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Приморського районного суду міста Одеси залишено без розгляду та повернуто до ВККС.
76. Також у контексті цієї справи слід підкреслити, що категорія «якість закону» (quality of law) або «принцип зрозумілих правил» (understandable rules) є основою правового порядку, що ґрунтується на принципі правовладдя (верховенстві права) (rule of law), однією з вимог якого є правова визначеність (legal certainty).
77. Правову визначеність потрібно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування).
78. У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 3-рп/2016 йдеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність положень законів та інших нормативно-правових актів.
79. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
80. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
81. У пунктах 127, 128 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 14 червня 2007 року у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» Суд нагадав, що закон має бути сформульовано з достатнім ступенем передбачуваності, щоб надати громадянину можливість у розумній, залежно від обставин, мірі передбачити наслідки певної дії. Ступінь передбачуваності в значній мірі залежить від змісту акта, який розглядається, сфери, яку він має охопити, кількості та статусу тих, кому його адресовано. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільних втручань органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці права необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно, закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та чітко визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.
82. В іншому рішенні ЄСПЛ, а саме, у справі «Рисовський проти України» (29979/04) Суд, у пунктах 70,71, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey),
№ 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland),
№ 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
83. Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 термін «дискреційні повноваження» означає повноваження, які залишають адміністративному органу певний ступінь свободи щодо прийняття рішення, дозволяючи йому обирати з-поміж кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає більш відповідним. Здійснюючи дискреційні повноваження адміністративний орган влади: не переслідує жодної іншої мети, крім тієї, для якої було надано повноваження; дотримується об`єктивності та неупередженості, враховуючи лише фактори, що стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, уникаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належний баланс між будь-якими негативними наслідками, які можуть виникнути внаслідок рішення стосовно прав, свобод або інтересів осіб та метою, яку таке рішення переслідує; приймає своє рішення в розумний строк з урахуванням суті питання, що розглядається; застосовує будь-які загальні адміністративні практики, водночас послідовно враховуючи конкретні обставини кожного випадку.
84. Концепція належного врядування передбачає, що державні органи повинні діяти вчасно та належним і якомога послідовнішим способом. На них покладається обов`язок запроваджувати внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
85. З огляду на викладене, основоположними принципами виконання органом державної влади покладених на нього обов`язків (належне урядування) є верховенство права, одним з елементів якого, своєю чергою, є принцип правової визначеності, згідно з яким обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями, тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачити юридичні наслідки своєї поведінки.
86. ЄСПЛ у рішенні від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України»,
заяви № 23759/03 та № 37943/06, визначив концепцію якості закону. Закон повинен бути доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості і точності, порушує вимогу «якості закону». В разі, коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.
87. Для публічно-правових спорів, що вирішуються адміністративними судами, властивим є принцип легітимних очікувань, який у сукупності з принципами правової визначеності та належного урядування створює надійну основу для гарантування реалізації в Україні основної ідеї / мети системи адміністративних судів, а саме захист «малої людини» від «великої держави» в особі її численних суб`єктів владних повноважень, які наділені множинністю повноважень та низкою механізмів владного примусу.
88. Відповідно до принципу правової (юридичної) визначеності, що є стрижневою вимогою комплексного принципу верховенства права, норми права, що визначають офіційні публічні процедури, передовсім процедури реалізації особами своїх прав та захисту цих прав, не підлягають розширеному тлумаченню, крім випадків, коли таке тлумачення розширює обсяг прав особи чи обсяг (потужність) захисту цих прав. Процедури оцінювання суддів вочевидь відносяться до таких захищених верховенством права процедур, оскільки є органічно пов`язаними з правом людини на професію.
89. У Рішенні від 03 червня 2013 року у справі № 3-рп/2013 Конституційний Суд України вважав, що положення Конституції України стосовно незалежності суддів, яка є невід`ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов`язані з принципом поділу державної влади та обумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу, права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової гілки влади. В Основному Законі України незалежність як складова конституційного статусу особи та її професійної діяльності визначена лише стосовно суддів і забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади.
90. Кожен суддя має правомірні очікування, що до нього буде застосований саме той порядок оцінювання та призначення на посаду, який чітко визначений законом. Однією з гарантій незалежності суддів є особливий порядок призначення та звільнення. І так як наслідком оцінювання на відповідність займаній посаді може бути звільнення судді з посади - чітка законодавча регламентація та неухильне дотримання органами державної влади порядку такого оцінювання є елементом забезпечення гарантій незалежності суддів.
91. Особа не повинна зазнавати негативних наслідків та в такої особи не повинні виникати нові додаткові зобов`язання через помилки, допущені суб`єктами владних повноважень. Покладення на фізичну особу додаткових обтяжень або обов`язків, які виникли саме у зв`язку з попереднім протиправним порушенням прав цієї особи, є неприпустимим у правовій державі.
92. Наголошуємо, що лише через сім років після внесення змін до Конституції України в частині правосуддя Законом України від 09 грудня 2023 року № 3511-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (далі - Закон № 3511-ІХ), який набрав чинності 30 грудня 2023 року, було змінено процедуру оцінювання судді на відповідність займаній посаді, передбачену пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.
93. Так, внесеними змінами до цього пункту передбачено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом, за правилами, які діяли до дня набрання чинності Законом № 3511-ІХ, та з урахуванням особливостей, передбачених цим розділом.
За результатами такого оцінювання колегія ВККС, а у випадках, передбачених цим Законом, - пленарний склад Комісії, ухвалює рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді. Таке рішення ухвалюється за правилами, передбаченими цим Законом для ухвалення рішення про підтвердження або про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії або пленарного складу ВККС. Відмовою від проходження оцінювання судді на відповідність займаній посаді вважається систематична (тричі) неявка судді на будь-який з етапів такого оцінювання за відсутності для цього поважних причин або за відсутності інформації про причини неявки.
Факт відмови судді від проходження оцінювання на відповідність займаній посаді встановлюється рішенням Комісії у пленарному складі. Під час ухвалення такого рішення у засіданні Комісії може брати участь представник ГРД.
У разі систематичної (тричі) неявки судді на будь-який з етапів оцінювання на відповідність займаній посаді Комісія може розглянути питання щодо відповідності такого судді займаній посаді за його відсутності.
94. Після набрання чинності Законом № 3511-ІХ рішенням ВККС від 11 січня 2024 року № 4/зп-24 у новій редакції були викладені і підпункт 58.17 пункту 58 та підпункт 60.3 пункту 60 Регламенту.
95. Так, відповідно до підпункту 58.17 Регламенту в зазначеній редакції Комісія у пленарному складі ухвалює, зокрема, рішення про відповідність судді займаній посаді, якщо ГРД у своєму висновку встановила, що такий суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності. Підпункт 60.3 пункту 60 Регламенту доповнено реченням такого змісту: «У разі ухвалення Колегією рішення про невідповідність судді займаній посаді одночасно ухвалюється рішення щодо внесення подання Вищій раді правосуддя про звільнення судді з посади».
96. Отже, внесення змін до пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Законом № 3511-ІX є додатковим підтвердженням того, що законодавець раніше не ототожнював процедури оцінювання судді на відповідність займаній посаді та кваліфікаційного оцінювання для підтвердження здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді, оскільки у разі ототожнення цих процедур до грудня 2023 року у таких законодавчих змінах не було б ніякої потреби.
97. Системний аналіз положень Закону № 1402-VIII, зокрема пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону як до так і після внесення до нього змін, Регламенту в редакції, чинній на час прийняття рішення Комісією у складі колегії, та після внесення до нього змін відповідними рішеннями Комісії, переконують нас у тому, що до набрання чинності Законом № 3511-ІХ оцінювання судді на відповідність займаній посаді та ухвалення остаточного рішення із цього питання належало до виключних повноважень колегії ВККС. Вирішення зазначеного питання ВККС у пленарному складі суперечить пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, приписи якого мають імперативний характер і не підлягають розширеному тлумаченню.
98. Водночас, якщо після 30 грудня 2023 року (дня, коли набрали чинності зміни до пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, внесені Законом № 3511-ІХ) колегія ВККС ухвалила рішення про відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, то за наявності щодо такого судді негативного висновку ГРД саме пленарний склад Комісії за правилами, передбаченими статтею 88 Закону № 1402-VIII, ухвалює рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді.
99. Отже, оскільки ВККС у складі колегії 04 липня 2019 року (до набрання чинності Законом № 3511-ІХ) надала оцінку критеріям професійної етики та доброчесності ОСОБА_1 (призначеного суддею строком на п`ять років до набрання чинності Законом № 1401-VIII) з урахуванням негативного висновку ГРД та ухвалила рішення про визнання судді Приморського районного суду міста Одеси ОСОБА_1 таким, що відповідає займаній посаді, яке є остаточним, розгляд зазначеного питання у пленарному складі ВККС та як наслідок ухвалення Спірного рішення є протиправним.
100. На нашу думку, суд першої інстанції та Велика Палата витлумачили наведені вище законодавчі положення всупереч їх точному змісту та дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні позову. Вважаємо, що Велика Палата у цій справі мала б скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позову.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. В. Кривенда
О. А. Губська
А. А. Ємець
М. В. Мазур
Т. Г. Стрелець
М. Ю. Тітов