ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Власова Ю. Л., Мазура М. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 квітня 2025 року у справі № 9901/528/21 (провадження № 11-2заі24) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), про скасування указу (в частині)
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2023 року
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України про визнання протиправним, нечинним та скасування Указу Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 265/2021) в частині введення в дію пункту 291 додатка 1 рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», про застосування персональних, спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .
2. Позов обґрунтований тим, що оскаржуваний Указ № 265/2021 та зазначене рішення РНБО в частині, що стосується позивача, не містять підстав застосування санкцій, передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII).
3. Позивач зазначав, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до Закону
№ 1644-VIIможуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
4. Також наголошував, що оскаржуваний Указ № 265/2021 та рішення РНБО від 18 червня 2021 року прийняті з порушенням положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших національних та міжнародних нормативно-правових актів.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 листопада 2023 року відмовив у задоволенні позову.
6. Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду, щодо належності позивача до кола суб`єктів, відносно яких можуть застосовуватися санкції
7. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 22 квітня 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2023 року - без змін.
8. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата, зокрема, щодо доводів позивача про те, що він не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, зазначила таке.
9. За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підставами для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
10. При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3
Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
11. Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.
12. На думку Великої Палати, зібрані компетентними органами матеріали давали підстави РНБО ухвалити рішення про застосування санкцій по відношенню до ОСОБА_1 , а Президентові України - ввести це рішення в дію.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
13. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
14. Вважаємо помилковими висновки Великої Палати щодо можливості застосування передбачених Законом № 1644-VII санкцій по відношенню до громадян України.
15. Наші міркування ґрунтуються на такому.
16. Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1) і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, і слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.
17. Потреба з`ясування належності суб`єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає із самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.
18. Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 265/2021) визначено коло суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
19. Такими суб`єктами є:
- іноземні держави;
- іноземні юридичні особи;
- юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента;
- іноземці;
- особи без громадянства;
- суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.
20. Отже, у наведеному переліку лише суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, з чого можна дійти висновку, що наведена законодавцем кваліфікуюча ознака є визначальною для включення такого суб`єкта до переліку, проте в межах цієї справи така не наводилась і не доводилась відповідними органами влади.
21. За приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій вказані: «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».
22. Буквальний і семантичний аналіз наведеної правової норми та, зокрема, використання займенника «інший» дає підстави стверджувати, що законодавець мав на увазі інші суб`єкти, відмінні від тих, що згадані в реченні раніше, але в будь-якому випадку ті, перелік яких наведений у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII.
23. На підтвердження цього варто ще раз звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII, у якій наведено вичерпний перелік суб`єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.
24. Так, за приписами цієї норми, про що йшлося вище, рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
25. Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб`єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, йдеться про тих же суб`єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Згадки про громадян України зазначені норми не містять.
26. У зв`язку із цим варто наголосити, що можливості суду обмежені рамками конституційного принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України) та процесуального кодексу як єдиного джерела визначення юрисдикції та повноважень адміністративного суду (стаття 1 КАС України). Тобто суд, діючи виключно в межах, визначених частиною першою статті 2, частиною другою статті 9, пунктами 5, 6 частини четвертої статті 246 КАС України, своїм рішенням може лише конкретизувати (розтлумачити) зміст юридичної норми, а не доповнювати чи змінювати її.
27. Слід нагадати, що Законом № 1644-VII задекларовано принципи законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3), а також відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2), які насамперед пред`являють до закону вимоги якості та передбачуваності.
28. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакового застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
29. Оскільки законодавець знає правила законодавчої техніки й нормотворення, про все, що він хотів вказати і мав на увазі, він виклав у тексті закону чітко і недвозначно. Досліджуючи ключові питання правозастосування - дії закону в часі, просторі та за колом осіб, суд повинен виходити з прямих приписів самого закону, а не вдаватися до нормотворення через тлумачення. Ще більш обережним слід бути під час тлумачення закону у випадках обмеження прав особи та її відповідальності, яке за жодних обставин не може ґрунтуватися на підставі віртуальних конструкцій, відсутніх у чинному законодавстві.
30. Необхідно наголосити і на тому, що в диспозиції частини другої статті 1 Закону № 1644-VII законодавець використав логічну операцію протиставлення. Так, санкції застосовуються з боку України по відношенню до наведеного переліку суб`єктів іноземної приналежності чи суб`єктів, які знаходяться під їхнім контролем. Громадяни України самій Україні як державі не можуть протиставлятися законом, бо знаходяться під юрисдикцією і захистом її Конституції.
31. З`ясовуючи дійсну волю законодавця, варто проаналізувати законопроєктну роботу та процедуру проходження законопроєктом відповідних етапів (історії ухвалення), що дасть змогу зрозуміти його задум і наміри.
32. Так, унесеним за законодавчою ініціативою Кабінету Міністрів України 8 серпня 2014 року законопроєктом (проєкт Закону у Верховній Раді від імені уряду України представляв Яценюк А. П.) пропонувався такий перелік суб`єктів його застосування: «Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів».
33. Проєкт Закону про санкції (реєстраційний № 4453а) прийнято депутатами за основу в першому читанні 12 серпня 2014 року в наведеній вище редакції.
34. Проте, як убачається з картки проходження законопроєкту на офіційному вебпорталі Верховної Ради України, саме висловлена у проєкті пропозиція поширити дію Закону про санкції на громадян України стала основною підставою для висловлення заперечень (зауважень) Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України від 14 серпня 2014 року до проєкту цього Закону (https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=4453%D0%B0&skl=8). Як видно зі змісту зауважень, ключовим аргументом фахівці управління зазначали неврахування ініціатором законопроєкту презумпції невинуватості особи як прямої вимоги Конституції України.
35. До другого читання законопроєкт зазнав змін, і частина друга його статті 1 передбачала можливість застосування санкцій з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, в якій іноземна юридична чи фізична особа є власником істотної участі, іноземців, осіб без громадянства, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
36. У другому читанні законопроєкт розглядався на пленарному засіданні Верховної Ради України 14 серпня 2014 року, на якому, зокрема, обговорювалася можливість застосування санкцій по відношенню до громадян України та юридичних осіб, зареєстрованих в Україні.
37. Як убачається зі стенограми засідання, перед голосуванням за законопроєкт його автору - Прем`єр-міністру України Яценюку А. П. депутати поставили питання щодо можливості застосування санкцій по відношенню до громадян України.
38. Яценюк А. П. відповів: «Санкції стосуватимуться тільки держави-агресора, тільки іноземних суб`єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити».
39. Перед вирішальним голосуванням за законопроєкт головуючий повідомив, що дуже багато правок було оголошено Прем`єр-міністром Яценюком А. П. і узгоджено прямо на засіданні, тому буде необхідно провести техніко-юридичне редагування цього Закону після його прийняття. Потім головуючий попросив депутатів підтримати законопроєкт у другому читанні і в цілому з урахуванням зауважень і правок, про які говорили Прем`єр-міністр Яценюк А. П. і представник профільного комітету - народний депутат Развадовський В. Й.
40. Лише після цього законопроєкт був поставлений на голосування і за нього проголосувало 244 народних депутати.
41. Частина друга статті 1 Закону № 1644-VII, який був прийнятий 14 серпня 2014 року і набрав чинності 12 вересня 2014 року, в остаточному варіанті була викладена в такій редакції: «Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
42. Зазначене дає підстави для висновку, що рішення про вилучення з переліку суб`єктів, щодо яких застосовуються санкції, громадян України та юридичних осіб, створених за законодавством України, свідомо ухвалене єдиним органом законодавчої влади в Україні. Наведені вище послідовні дії парламенту чітко й однозначно демонструють волю законодавця, направлену на неможливість застосування санкцій стосовно таких осіб, за винятком випадків, коли вони знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснюють терористичну діяльність.
43. Ще одним підтвердженням наведеного висновку є внесення змін до Закону № 1644-VII Законом України від 20 листопада 2024 року № 4074-ІХ «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо позбавлення державних нагород за популяризацію або пропаганду держави-агресора чи вчинення інших протиправних дій проти України» (далі - Закон № 4074-ІХ).
44. Так, Законом № 4074-ІХ частина друга статті 1 Закону № 1644-VII була доповнена словами «а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону».
45. При цьому статтю 3 Закону № 1644-VII було доповнено частиною четвертою такого змісту: «Підставою для застосування санкції у виді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення може бути також вчинення нагородженою особою дій, що популяризують або пропагують державу-агресора та її органи влади, представників органів влади держави-агресора та їхні дії, що створюють позитивний образ держави-агресора, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України».
46. Такі зміни зайвий раз свідчать про те, що частина друга статті 1 Закону
№ 1644-VII містить вичерпний перелік суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані санкції, і цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню. В іншому випадку законодавцю не було ніякої необхідності доповнювати цей перелік іншими суб`єктами, а саме «будь-якими нагородженими особами, яких може бути позбавлено державних нагород», оскільки про дії таких осіб, що можуть бути підставою для застосування санкцій, ідеться в новій редакції статті 3 Закону
№ 1644-VII, зокрема у її частині четвертій.
47. Наведені вище аргументи, на нашу думку, спростовують висновок Великої Палати про те, що вирішальне значення для застосування санкцій має саме діяльність суб`єкта, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, безвідносно до визначеного у частині другій статті 1 кола суб`єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
48. У зв`язку із цим слід наголосити, що відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
49. Зважаючи на приписи цієї норми Основного Закону України, частини другої статті 1 та частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII можна переконатися в тому, що РНБО уповноважена приймати, а Президент України вводити в дію рішення про застосування санкцій виключно щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
50. Після внесення згаданих вище змін до Закону № 1644-VII РНБО також уповноважена приймати, а Президент України вводити в дію рішення про застосування санкцій у виді позбавлення державних нагород проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону.
51. У цій справі не встановлено, що ОСОБА_1 здійснював терористичну діяльність, а відтак, на нашу думку, відсутні підстави для застосування до нього передбачених Законом № 1644-VII санкцій.
52. Якщо ж дії ОСОБА_1 є протиправними, то відповідні органи мають задіяти передбачені чинним законодавством України механізми притягнення його до відповідальності.
Судді О. В. Кривенда
Ю. Л. Власов
М. В. Мазур