ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 990/212/24 (провадження № 11-185заі24), ухваленої за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У червні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає в неприйнятті рішення про припинення ОСОБА_1 громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року, і зобов`язати відповідача винести рішення про припинення позивачкою громадянства України за її заявою.
Вимоги мотивувала тим, що відповідач усупереч правилам Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджених Указом Президента від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), упродовж загального річного строку розгляду заяв і подань про припинення громадянства України не розглянув її заяви і не виніс рішення про припинення нею громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 липня 2024 року в задоволенні позову відмовив.
Cуд першої інстанції виходив з того, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія), який обчислюється з моменту їх надходження і не охоплює стадію видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.
До того ж позивачка звернулась з цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 Порядку № 215 для Комісії. Щодо цього суд першої інстанції зазначив, що дотримання визначених пунктом 112 Порядку № 215 загальних строків розгляду заяв іншими суб`єктами (не Президентом України) не входить до предмета доказування у межах цієї справи. А поза тим доводів і доказів на підтвердження наявності протиправної бездіяльності саме Президента України в рамках цієї справи не було наведено і не було встановлено.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 990/212/24 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року залишено без змін.
У пункті 6 вказаної постанови Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з положеннями пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Аналіз положень та структури розділу IV Порядку № 215 дає підстави погодитись з висновком суду першої інстанції, що пункт 112 згаданого Порядку визначає саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією.
Отже, Велика Палата Верховного Суду констатувала, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження та до якого не входить стадія видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України. Правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України (пункт 6).
За точним розумінням Конституції України і Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) глава держави, реалізуючи надані йому повноваження, уповноважений приймати рішення і видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України. Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення». За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства або про припинення громадянства України, але водночас не обтяжений часовими межами та обов`язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення (пункт 7).
Як правильно встановив суд першої інстанції, доводи позивачки про необхідність винесення рішення Президентом України у строк, встановлений пунктом 112 Порядку № 215, є хибними, оскільки його дія не поширюється на спірні правовідносини. Якщо [ймовірно] існують обставини про порушення загальних строків розгляду заяви позивачки про припинення громадянства України, встановлених пунктом 112 Порядку № 215, то вони можуть стосуватися лише дій інших суб`єктів, які мають дотримуватися правил цього пункту. Але вкотре треба нагадати, вони не поширюються на дії Президента України в цій сфері відносин, а отже, не входять до предмета доказування у межах цієї справи. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки щодо порушення відповідних строків (пункт 9 постанови).
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Я не погоджуюся з позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, відповідно до якої:
- пункт 112 Порядку № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України саме Комісією;
- ймовірні порушення інших суб`єктів у процедурі припинення позивачкою громадянства України не поширюються на дії Президента України в цій сфері відносин, а отже, не входять до предмета доказування у межах цієї справи.
Так, у своєму позові та апеляційній скарзі позивачка з посиланням на норми українського законодавства зазначала, що вона має легітимні очікування щодо вирішення поданої нею заяви про вихід з громадянства України протягом річного строку, натомість протиправна бездіяльність Президента України щодо невидання відповідного указу протягом цього строку порушує право ОСОБА_1 на вихід з громадянства України, а також право змінити громадянство.
Під час розгляду цієї справи судом першої інстанції було встановлено, що позивачка має постійне місце проживання у ОСОБА_2 . З метою реалізації свого права на вихід з громадянства України ОСОБА_1 06 квітня 2023 року звернулась до Посольства України в Королівстві Бельгія з відповідною заявою.
Посольство листом від 20 квітня 2023 року № 6122/71-532/1-37504-ВН заяву разом з матеріалами направило дипломатичною поштою до Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС України) для проходження надалі відповідних перевірок та процедур, визначених Порядком № 215.
МЗС України листом від 14 грудня 2023 року № 71/19-091-151863 повідомило позивачку, що заява ОСОБА_1 30 жовтня 2023 року після здійснення перевірок і відповідних процедур надіслана Комісії для подальшого розгляду.
Департамент з питань звернення громадян Офісу Президента України надав позивачці відповідь на її запит від 05 грудня 2023 року, в якій звістив, що матеріали щодо припинення громадянства ОСОБА_1 станом на січень 2024 року перебувають на попередньому опрацюванні.
У відзиві на позовну заяву та відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що матеріали щодо припинення громадянства України ОСОБА_1 надійшли до Офісу Президента України 05 грудня 2023 року, відтак річний строк розгляду цих матеріалів Комісією, встановлений Порядком № 215, станом на цей час ще не сплинув; позивачка звернулась з позовом до Верховного Суду 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 розділу IVПорядку № 215 для Комісії.
Зазначені аргументи відповідача вважаю помилковими з таких підстав.
Згідно з пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.
Зокрема, відповідно до статті 18 Закону № 2235-III громадянин України, який відповідно до чинного законодавства України є таким, що постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням.
Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.
У статтях 23-25 Закону № 2235-III визначено повноваження Комісії, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, Міністерства закордонних справ України, посольств та консульських установ України у вирішенні питань громадянства.
Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215/2001 «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України» затверджено Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства (Комісія) та Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень (Порядок № 215).
Відповідно до Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства Комісія є допоміжним органом при Президентові України, утвореним відповідно до Закону України «Про громадянство України». До її основних завдань, в тому числі, належить розгляд заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, внесення пропозицій Президентові України з цих питань. Персональний склад Комісії затверджується Президентом України. Голова Комісії, його заступник та інші члени Комісії беруть участь в її роботі на громадських засадах. Організаційною формою роботи Комісії є засідання, які проводяться в міру потреби. Організаційне та інші види забезпечення діяльності Комісії здійснюються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України.
Відповідно до пункту 4 розділу І Порядку № 215 заяви та інші документи з питань громадянства подаються: особою, яка проживає в Україні на законних підставах, - до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання особи в Україні; особою, яка постійно проживає за кордоном, - до дипломатичного представництва чи консульської установи України за місцем постійного проживання особи.
Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства врегульований положеннями розділу IV Порядку № 215, які об`єднані в такі групи: пункти 89-91 «Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України», пункти 92-97 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються територіальними органами Державної міграційної служби України», пункти 98-100 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються дипломатичними представництвами та консульськими установами України», пункти 101-105 «Порядок розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 106-109 «Порядок розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами та консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України»; пункти 110-112 «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства»; пункти 113-116 «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України».
Повноваження державних органів у вирішенні питань громадянства, визначені Порядком № 215, відповідають нормам статей 23 - 25 Закону № 2235-III; крім того, Порядок № 215 містить строки виконання державними органами цих повноважень, які Законом № 2235-III не встановлені.
Зокрема, відповідно до пункту 105 Порядку № 215 загальний строк розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства, рішення за якими приймає Президент України, не повинен перевищувати восьми місяців з дня їх надходження.
Згідно із пунктом 109 Положення № 215 загальний строк розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства, рішення за якими приймає Президент України, не повинен перевищувати восьми місяців з дня їх надходження.
За змістом пункту 110 Порядку № 215 попереднє опрацювання та підготовку матеріалів з питань громадянства України на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.
Комісія при Президентові України з питань громадянства перевіряє: відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України; підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України; відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України не допускається. За результатами розгляду Комісія при Президентові України з питань громадянства приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України. У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення (пункт 111).
Відповідно до пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження.
Відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.
Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта не містять вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України. Закон покладає на Президента України обов`язок загального характеру прийняти таке рішення у розумний строк.
Водночас, пункт 112 Порядку № 215 визначає річний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України як загальний строк, що починається, зокрема, від дати подання особою заяви до Державної міграційної служби України / дипломатичного представництва чи консульської установи України і закінчується наданням Комісією пропозицій Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України / вихід з громадянства України чи поверненням Комісією матеріалів відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України у разі, якщо Комісія доходить висновку про відсутність підстав для задоволення відповідної заяви.
Такий висновок випливає як із логічного тлумачення положень Порядку № 215 (норми якого встановлюють загальний строк розгляду заяв Державною міграційною службою України / Міністерством закордонних справ України - вісім місяців, потім передачу документів Комісії для надання пропозицій Президенту України, і загальний строк розгляду заяв - один рік від дня їх надходження), так і з системного тлумачення норм Порядку № 215 та Положення про Комісію, відповідно до яких Комісія є допоміжним органом при Президентові України, який працює не на постійній основі, а лише у формі проведення засідань за потребою. Комісія сама не опрацьовує переданих їй заяв. Підготовку матеріалів з питань громадянства на розгляд Комісії здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.
Виходячи із цього, неправильно тлумачити пункт 112 Порядку № 215 як такий, що надає власне Комісії річний строк для розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України, крім восьмимісячного строку, наданого Державній міграційній службі України / Міністерству закордонних справ України.
Річний строк, визначений пунктом 112 Порядку № 215 - це строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України від дня надходження заяви фізичної особи до уповноваженого державного органу (територіального підрозділу Державної міграційної служби України чи дипломатичного представництва / консульської установи України) і до надання Комісією пропозицій Президенту України щодо її задоволення (або повернення документів). Цей строк включає розгляд вказаних заяв Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами, Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України та Комісією при Президентові України з питань громадянства.
Тому, позивачка, яка подала заяву про вихід з громадянства України 06 квітня 2023 року до Посольства України в Королівстві Бельгія, підставно посилалась у позові, поданому до суду 26 червня 2024 року, на недотримання загального річного строку розгляду її заяви.
При цьому, згідно із встановленими у цій справі обставинами, прострочення відбулося на етапі опрацювання документів ОСОБА_1 Офісом Президента України.
Оскільки Комісія є допоміжним органом при Президентові України, забезпечення діяльності якої здійснюється Офісом Президента України, я погоджують з доводами позивачки про те, що в цьому випадку саме Президент України як суб`єкт, який управомочений законом на вирішення питань щодо надання / припинення громадянства України та який приймає остаточне рішення із цих питань, відповідає за діяльність створених ним та підконтрольних йому органів, за дотримання ними процедури розгляду відповідних заяв і документів та прийняття проміжних рішень.
Таким чином, ОСОБА_1 належним чином обґрунтувала підстави позову до Президента України про визнання протиправною його бездіяльності щодо нерозгляду уповноваженими державними органами у встановлений законодавством строк її заяви про вихід з громадянства України.
Висновки
За таких обставин вважаю, що у цій справі існували правові підстави для часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності Президента України.
Суддя Ю. Л. Власов