ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Мазура М. В., Шевцової Н. В.
у справі № 990/69/24 (провадження № 11-132заі24) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання дій та бездіяльності протиправної, скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2024 року
Короткий виклад обставин справи
1. У березні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому, зокрема просила визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 17 січня 2024 року № 18/ко-24 щодо дослідження досьє та проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання судді Білозерського районного суду Херсонської області ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді, яким:
- визначено, що суддя Білозерського районного суду Херсонської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді набрала 446,125 бала;
- визнано суддю Білозерського районного суду Херсонської області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- вирішено внести Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) подання про звільнення суддя Білозерського районного суду Херсонської області ОСОБА_1 із займаної посади.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та доводів апеляційної скарги
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 05 червня 2024 року клопотання ВККС про закриття провадження у справі № 990/69/24 задовольнив частково.
3. На підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд закрив провадження у справі в частині позовних вимог, зокрема про визнання протиправним та скасування рішення ВККС від 17 січня 2024 року № 18/ко-24 щодо дослідження досьє та проведення співбесіди в межах кваліфікаційного оцінювання судді Білозерського райсуду Херсонської області ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді.
4. Закриваючи провадження у справі, серед іншого у зазначеній вище частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим. Рішення ВККС від 17 січня 2024 року № 18/ко-24 про визнання судді Білозерського районного суду Херсонської області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді, та внесення ВРП подання про звільнення цієї судді з займаної посади не може бути самостійним предметом судового розгляду.
5. На думку суду, рішення ВККС про оцінювання судді є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття такого рішення повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим рішенням ВРП за результатами такої рекомендації.
6. ОСОБА_1 не погодилася із цим рішенням суду та подала до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просила скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
7. В апеляційній скарзі висловлювалася незгода з висновком суду першої інстанції про те, що ВККС має лише функцію безпосереднього організатора проведення кваліфікаційного оцінювання і підведення його підсумків, а кінцеве рішення приймається виключно ВРП. Твердила, що закон чітко вказує на те, що саме ВККС проводить кваліфікаційне оцінювання.
8. Зауважувала, що їй не зрозуміло якою нормою права керувався суд першої інстанції, зазначивши у пункті 47 своєї ухвали, що рішення ВККС про оцінювання є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття цього рішення повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим ВРП рішенням за результатами такої рекомендації. Зазначала, що чинне законодавство не містить такого поняття як «рекомендація про звільнення судді».
9. В апеляційній скарзі йшлося про те, що законодавець чітко зазначив про право судді оскаржити рішення ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання в порядку, передбаченому КАС України.
10. Позивачка зазначала, що колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду помилилася, зазначивши у пункті 65 оскаржуваної ухвали про те, що для оскарження рішення ВККС щодо надання рекомендації такою подією чи фактом є рішення, ухвалене за відповідною рекомендацією, тобто тільки після ухвалення відповідним органом (ВРП) рішення, яким буде задоволено рекомендацію про звільнення, у позивачки виникне право для звернення до суду за захистом порушених її прав та інтересів.
11. Наголошувала, що тільки в двох випадках ВККС вносить рекомендацію ВРП відповідно до статті 93 Закону № 1402-VIII: про призначення кандидата на посаду судді; про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення у порядку дисциплінарного стягнення. Отже, мотивація в цій частині ухвали, на думку позивачки, не узгоджується з положеннями цього Закону.
12. Не погоджувалася ОСОБА_1 і з твердженням суду першої інстанції про те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішення ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
13. Зазначала, що оскаржувана ухвала містить ознаки надмірного формалізму, перекладання обов`язку на інших розглянути юридичний спір. Європейський суд з прав людини, зокрема й проти України, встановив порушення пов`язане з тим, що суди різної юрисдикції відмовлялися розглядати справи, адже вважали, що вони не підпадають під їхню юрисдикцію, внаслідок чого такі справи взагалі не могли бути розглянуті в суді [рішення у справі «Церква села Сосулівка проти України» (заява N 37878/02); рішення у справі «Шестопалова проти України» (заява № 55339/07)].
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати
14. Велика Палата постановою від 07 листопада 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2024 року - без змін.
15. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата зазначила, що частинами сьомою та восьмою статті 101 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402?VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402?VIII) передбачено, що рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
16. На думку Великої Палати, якщо проаналізувати зміст частини восьмої статті 101 цього Закону, то в ній мовиться про те, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржено, але за обов`язкових умов - тоді, коли буде ухвалено рішення за відповідною рекомендацією та разом з таким рішенням.
17. За змістом статей 1 та 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ухвалення рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП, а рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може й не погодитися з висновком Комісії.
18. Велика Палата вважає, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402?VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП, та разом із цим рішенням.
19. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави й мотиви для викладення окремої думки
20. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
21. Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про залишення без змін ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2024 року з огляду на таке.
22. Підпунктом 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
23. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
24. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
25. За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.
26. Частиною восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII визначено, що рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішеннями, ухваленими за відповідною рекомендацією.
27. Рішенням ВККС від 17 січня 2024 року № 18/ко-24 визначено, що суддя Білозерського районного суду Херсонської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді набрала 446,125 бала та визнано її такою, що не відповідає займаній посаді. Вирішено внести ВРП подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Білозерського районного суду Херсонської області.
28. Згідно із частиною першою статі 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
29. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВККС.
30. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВККС визначено у статті 266 КАС України.
31. У цій справі Велика Палата мала дати відповідь на питання, чи може бути предметом самостійного оскарження за правилами адміністративного судочинства рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді, наслідком якого є внесення щодо такого судді подання до ВРП про звільнення з посади.
32. Велика Палата дійшла висновку про те, що таке рішення ВККС має рекомендаційний характер і може бути оскаржене лише разом з рішенням ВРП, ухваленим за поданням Комісії про звільнення судді з посади.
33. Не погоджуючись із зазначеним висновком, маємо зауважити, що, на нашу думку, буквальне, а не безпідставно розширене тлумачення частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII дає підстави вважати, що в ній мовиться виключно про рішення ВККС, якими Комісія надає рекомендації в межах наданих їй повноважень.
34. Так, відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 795 Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній на момент прийняття ВККС рішення від 17 січня 2024 року № 18/ко-24) за результатами співбесіди ВККС ухвалює:
- рішення про рекомендацію або про відмову в наданні рекомендації про призначення кандидата на посаду судді;
- рішення про рекомендацію про переведення судді (якщо переможцем конкурсу на посаду судді місцевого суду став суддя).
35. Конкурс на зайняття вакантної посади судді завершується ухваленням ВККС рішення про рекомендацію про призначення кандидатів суддями або про рекомендацію про переведення суддів (частина п`ята статті 795 цього Закону).
36. За результатами конкурсу ВККС надсилає до ВРП відповідно до кількості вакантних посад суддів рекомендації про призначення кандидатів суддями, рекомендації про переведення суддів (частина шоста статті 795 цього Закону).
37. Пунктами 1, 2 частини першої статті 796 Закону № 1402-VIII встановлено, що ВРП відповідно до внесеної ВККС рекомендації на своєму засіданні розглядає питання про:
- призначення кандидата на посаду судді та в разі ухвалення позитивного рішення вносить подання Президентові України про призначення судді на посаду;
- переведення судді до іншого суду.
38. Про рекомендацію ВККС ідеться і в частині другій статті 82 Закону № 1402-VIII, яка визначає правила переведення судді до іншого суду. Так, переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації ВККС, внесеної за результатами конкурсу на зайняття вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному главою 3 цього розділу.
39. У пунктах 3 та 4 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII, яка визначає повноваження ВККС, ідеться про те, що Комісія вносить до ВРП рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді; вносить до ВРП рекомендацію про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення у порядку дисциплінарного стягнення.
40. Аналогічні норми містилися й у статтях 70, 79, 81-83, 93 Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній до внесення змін Законом України від 09 грудня 2023 року
№ 3511-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (тобто до 30 грудня 2023 року).
41. Відповідно до вимог частини другої статті 36 Закону № 1798-VІІІ ВРП ухвалює рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду за результатами розгляду рекомендації Комісії.
42. Статті 70 та 71 Закону № 1798-VІІІ установлюють порядок переведення ВРП судді з одного суду до іншого.
43. Так, переведення судді з одного суду до іншого здійснюється, зокрема, на підставі та в межах рекомендації ВККС і доданих до неї матеріалів (пункт 1 частини першої статті 70 Закону № 1798-VІІІ), а розгляд цього питання починається з оголошення рекомендації Комісії (частина третя статті 71 згаданого Закону).
44. Аналіз зазначених законодавчих норм дає підстави для висновку, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді є рішенням, ухваленим щодо кваліфікаційного оцінювання судді, яке може бути оскаржене до суду відповідно до вимог частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII в порядку, передбаченому КАС України.
45. Водночас у частині восьмій статті 101 Закону № 1402-VIII ідеться про зовсім інші рішення ВККС, які, на відміну від рішень щодо кваліфікаційного оцінювання судді, не можуть бути предметом самостійного оскарження. Це рішення щодо надання рекомендацій, про які мовиться в наведених вище статтях законів № 1402-VIII та № 1798-VІІІ.
46. Варто зауважити, що конструкція зазначених норм, їх текстуальний виклад не є неясними, нечіткими чи такими, що дозволяють двозначне трактування (розуміння) їх змісту настільки, щоб вважати рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді рішенням про надання рекомендації.
47. Отже, на нашу думку, не є предметом самостійного оскарження відповідно до вимог частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС щодо надання рекомендацій про призначення кандидатів на посаду судді та про переведення суддів з одного суду до іншого. Саме про рекомендації ВККС із цих питань мовиться у зазначеній законодавчій нормі, яка не підлягає розширеному тлумаченню.
48. У справі, що розглядається, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що Спірне рішення носить рекомендаційний характер і не має самостійних правових наслідків.
49. Та обставина, що після ухвалення Комісією Спірного рішення ОСОБА_1 продовжила перебувати на посаді судді, не позбавляє позивачку права оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України, оскільки таке право їй надано як цим Кодексом так і частиною другою статті 88 Закону № 1402-VIII.
50. Вважаємо за необхідне наголосити й на такому.
51. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
52. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Основного Закону України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
53. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
54. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
55. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
56. Крім того, вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів закріплена у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (стаття 6) (далі - Конвенція), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН від 29 листопада 1985 року (пункт 4).
57. Згідно з пунктом 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
58. Відповідно до пункту 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі/ Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Конвенції; і що серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, то важливішими є такі права на ефективне оскарження.
59. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 21-26 рішення від 22 липня 2014 року у справі «Корня проти Республіки Молдова» (заява № 22735/07) констатував порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. Цей суд зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення ЄСПЛ у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар`єр, який перешкоджає підсудній особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення ЄСПЛ у справі «Цалкізіс проти Греції», заява № 11801/04, пункт 44).
60. Як видно з матеріалів справи, Спірне рішення ухвалене внаслідок здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, стосується прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , породжує правові наслідки та обов`язки для позивачки, оскільки встановлює факт невідповідності судді займаній посаді, і є підставою до внесення ВККС подання до ВРП про звільнення позивача. Отже, є таким, що порушує права ОСОБА_1 .
61. Вважаємо, що Велика Палата витлумачила положення статей 88 та 101 Закону № 1402-VIII усупереч їх точному змісту, безпідставно виснувала, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді є таким, що має рекомендаційний характер, унаслідок чого позивачка була позбавлена можливості оскаржити незаконне, на її думку, рішення ВККС до суду, хоча закон їй таке право надав.
62. З урахуванням наведеного вважаємо, що Велика Палата мала б скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Судді: О. В. Кривенда
О. Л. Булейко
І. А. Воробйова
Ж. М. Єленіна
В. В. Король
М. В. Мазур
Н. В. Шевцова