ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В.
у справі № 990/231/24 (провадження № 11-183заі24)
за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року (судді Шарапа В. М., Тацій Л. В., Чиркін С. М., Стеценко С. Г., Стародуб О. П.)
Рух справи
ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанціїз позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Етичної ради від 19 червня 2024 року № 11 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя».
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 липня 2024 року відмовив у відкритті провадження у справі, оскільки спір у цій справі не належить до юрисдикції судів України (з-поміж іншого, його не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
Не погодившись із цією ухвалою, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та визнати протиправним і скасувати оскаржуване рішення.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновками суду першої інстанції, що:
- Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Ради у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї;
- остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя (далі -ВРП), ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення);
- висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду;
- з урахуванням послідовності (стадійності) прийняття рішення про обрання / призначення члена ВРП судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважені приймати з`їзд суддів України, Президент України, Верховна Рада України, з`їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. В іншому випадку може виникати ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для обрання / призначення кандидата на посаду члена Ради буде надана до вирішення цього питання компетентним суб`єктом або всупереч волі органу, який сприяє обранню / призначенню членів ВРП;
- спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема оскарження висновку щодо відповідності (невідповідності) кандидата на посаду члена Ради критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (як-от не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада в таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX) і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції Закону № 1635-IX.
Велика Палата Верховного Суду також наголосила, що оцінка відповідності, зосібна, позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась винятково як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У межах неї Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
Ураховуючи наведене, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаю окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Глава 2 КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність) різних адміністративних справ.
Відповідно до частини першої статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Зазначена норма викладена в редакції Закону № 1635-IX, який набрав чинності 05 серпня 2021 року.
Цим Законом доповнено розділ VII «Перехідні положення» КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635- IX усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів ВРП, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів ВРП підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.
Таким чином, Етична рада не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем у справах згідно з визначеним статтею 22 КАС України переліком справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції. Водночас Етична рада є суб`єктом, який може бути відповідачем у справах, визначених пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та підсудних Верховному Суду як суду першої інстанції.
У справі, що розглядається, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому оскаржує рішення Етичної ради про невідповідність його як кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності й у зв`язку із цим просить суд визнати його протиправним та скасувати.
Таким чином, ОСОБА_1 заявив позов до відповідача - Етичної ради, якої немає в переліку, наведеному у статті 22 КАС України, та щодо правовідносин, які не визначені пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635 IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, а тому ця справа не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.
Наведене свідчить про те, що, звертаючись із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, позивач порушив визначені КАС України правила інстанційної підсудності.
Так, частиною першою статті 20 КАС України встановлено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо: оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;
3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо: примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;
5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Згідно із частиною другою статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.
Відповідно до частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об`єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Якщо така особа не має місця проживання (перебування) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.
У разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається адміністративним судом за вибором позивача (частина друга статті 25 КАС України).
Таким чином, спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності підсудні окружним адміністративним судам. Такі спори вирішуються за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) особи-позивача, або ж позивач має право звернутися до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 29 КАС України суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо при відкритті провадження у справі суд встановить, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.
Ураховуючи наведене, вважаю, що адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання протиправним і скасування рішення Етичної ради від 19 червня 2024 року № 11 «Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя» мала бути передана за вибором позивача до адміністративного суду за його зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) або за місцезнаходженням відповідача.
Таким чином, оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не уповноважений здійснювати розгляд цієї справи, на мою думку, апеляційну скаргу необхідно було задовольнити частково, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 липня 2024 року скасувати, а справу направити до належного суду (за вибором позивача - до адміністративного суду за його зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) або за місцезнаходженням відповідача).
Суддя І. В. Желєзний