ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Мазура М. В., Шевцової Н. В.
у справі № 990/13/24 (провадження № 11-117заі24) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року
Короткий виклад обставин справи
1. У січні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 27 листопада 2023 року № 26/ко-23 про визнання судді Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді (далі - Спірне рішення).
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що Спірне рішення відповідач ухвалив усупереч вимогам Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення № 143/зп-16).
3. Вважала, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки це рішення породжує правові наслідки та обов`язки, пов`язані з установленням факту невідповідності судді займаній посаді.
4. Суд першої інстанції встановив, що Указом Президента України від 27 червня 2013 року № 352/2013 ОСОБА_1 призначена на посаду судді Вільшанського районного суду Кіровоградської області.
5. Указом Президента України від 06 вересня 2013 року № 503/2013 ОСОБА_1 переведена на посаду судді Голосіївського районного суду міста Києва.
6. Рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема і позивачки (судді Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 ).
7. 27 листопада 2023 року Комісія ухвалила рішення № 26/ко-23, яким вирішила:
- визначити, що суддя Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді набрала 482,25 бала;
- визнати суддю Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- визнати підтвердженою інформацію про недостовірність (у тому числі неповноту) тверджень, указаних суддею Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 у декларації доброчесності судді за 2016 рік.
8. Рішенням ВККС від 18 грудня 2023 року № 63/ко-23 вирішено внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання про звільнення судді Голосіївського районного суду міста Києва ОСОБА_1 у зв`язку з визнанням її такою, що не відповідає займаній посаді.
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою
від 27 травня 2024 року на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України закрив провадження у справі.
10. ОСОБА_1 не погодилась із цим рішенням суду та подала до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просила скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
11. Зокрема, ОСОБА_1 у скарзі твердила, що Спірне рішення, яким установлено, що суддя не відповідає займаній посаді, не містить рекомендації, а є за своєю правовою природою імперативним приписом, має ознаки правозастосовного, індивідуального (персонального) акта відносно неї, порушує її права та законні інтереси, у зв`язку із чим таке рішення може бути оскаржено до суду.
12. Наголошувала, що спір про визнання протиправним та скасування рішення ВККС має усі ознаки публічно-правового спору, підпадає під юрисдикцію адміністративного суду та підлягає судовому розгляду. Зазначений юридичний спір виник з моменту прийняття ВККС рішення, яким установлено факт невідповідності судді займаній посаді.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
13. Велика Палата постановою від 07 листопада 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року - без змін.
14. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата зазначила, що частинами сьомою та восьмою статті 101 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402?VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402?VIII) передбачено, що рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
15. На думку Великої Палати, якщо проаналізувати зміст частини восьмої статті 101 цього Закону, то в ній мовиться про те, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржене, але за обов`язкових умов - тоді, коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією, та разом з таким рішенням.
16. За змістом статей 1 і 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ухвалення рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП, а рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
17. Велика Палата дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402?VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП, та разом із цим рішенням.
18. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
19. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
20. Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про залишення без змін ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року з огляду на таке.
21. Підпунктом 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
22. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
23. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
24. За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням Комісії щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
25. Частиною восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII визначено, що рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішеннями, ухваленими за відповідною рекомендацією.
26. Згідно із частиною першою статі 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
27. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВККС.
28. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВККС визначені у статті 266 КАС України.
29. У цій справі Велика Палата мала дати відповідь на питання, чи може бути предметом самостійного оскарження за правилами адміністративного судочинства рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді, наслідком якого є внесення щодо такого судді подання до ВРП про звільнення з посади.
30. Велика Палата дійшла висновку про те, що таке рішення ВККС має рекомендаційний характер і може бути оскаржене лише разом з рішенням ВРП, ухваленим за поданням Комісії про звільнення судді з посади.
31. Не погоджуючись із зазначеним висновком, маємо зауважити, що, на нашу думку, буквальне, а не безпідставно розширене тлумачення частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII дає підстави вважати, що в ній мовиться виключно про рішення ВККС, якими Комісія надає рекомендації в межах наданих їй повноважень.
32. Так, відповідно до пунктів 13 та 14 частини першої статті 70 Закону № 1402-VIII добір та призначення на посаду судді включає, зокрема, стадії:
- проведення Комісією конкурсу на заміщення вакантної посади судді на основі рейтингу кандидатів, які взяли участь у такому конкурсі, та внесення рекомендації ВРП щодо призначення кандидата на посаду судді;
- розгляд ВРП рекомендації ВККС та ухвалення рішення щодо кандидата на посаду судді.
33. Згідно із частинами сімнадцятою та вісімнадцятою статті 79 Закону № 1402-VIII за результатами конкурсного відбору ВККС надсилає до ВРП відповідно до кількості вакантних посад суддів рекомендації про призначення кандидатів суддями. Відповідно до внесеної Комісією рекомендації ВРП на своєму засіданні розглядає питання про призначення кандидата на посаду судді та в разі ухвалення позитивного рішення вносить подання Президентові України про призначення судді на посаду.
34. Статтею 81 Закону № 1402-VIII регламентовано порядок призначення на посаду судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду. Відповідно до вимог частини шостої зазначеної статті якщо за результатами проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді в апеляційному суді, вищому спеціалізованому суді або Верховному Суді ВККС ухвалює рішення про внесення рекомендації ВРП щодо призначення кандидата на посаду судді, така рекомендація разом із відповідними матеріалами направляється ВРП для розгляду.
35. Про рекомендацію ВККС ідеться і в частині другій статті 82 Закону № 1402-VIII, яка визначає правила переведення судді до іншого суду. Так, переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації ВККС, внесеної за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному статтею 79 цього Закону.
36. У пунктах 3 та 4 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII, яка визначає повноваження ВККС, ідеться про те, що Комісія вносить до ВРП рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді; вносить рекомендацію про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення як дисциплінарної санкції.
37. Відповідно до вимог частини другої статті 36 Закону № 1798-VІІІ ВРП ухвалює рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду за результатами розгляду рекомендації Комісії.
38. Статті 70 та 71 Закону № 1798-VІІІ встановлюють порядок переведення ВРП судді з одного суду до іншого.
39. Так, переведення судді з одного суду до іншого здійснюється, зокрема, на підставі та в межах рекомендації ВККС і доданих матеріалів (пункт 1 частини першої статті 70), а розгляд цього питання починається з оголошення рекомендації Комісії (частина третя статті 71).
40. Аналіз зазначених законодавчих норм дає підстави для висновку, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді є рішенням, ухваленим щодо кваліфікаційного оцінювання судді, яке може бути оскаржене до суду відповідно до вимог частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII в порядку, передбаченому КАС України.
41. Водночас у частині восьмій статті 101 Закону № 1402-VIII ідеться про зовсім інші рішення ВККС, які, на відміну від рішень щодо кваліфікаційного оцінювання судді, не можуть бути предметом самостійного оскарження. Це рішення щодо надання рекомендацій, про які мовиться у наведених вище статтях Закону № 1402-VIII та Закону № 1798-VІІІ.
42. Варто зауважити, що конструкція зазначених норм, їх текстуальний виклад не є неясними, нечіткими чи такими, що дозволяють двозначне трактування (розуміння) їх змісту настільки, щоб вважати рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді рішенням про надання рекомендації.
43. Отже, на нашу думку, не є предметом самостійного оскарження відповідно до вимог частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС щодо надання рекомендацій про призначення кандидатів на посаду судді та про переведення суддів з одного суду до іншого. Саме про рекомендації ВККС із цих питань мовиться у зазначеній законодавчій нормі, яка не підлягає розширеному тлумаченню.
44. У справі, що розглядається, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що Спірне рішення має рекомендаційний характер і не має самостійних правових наслідків. Слід зазначити, що всі пункти цього рішення Комісії за своєю правовою природою є імперативними приписами, які порушують права та законні інтереси позивачки.
45. Та обставина, що після ухвалення Комісією Спірного рішення ОСОБА_1 продовжила перебувати на посаді судді, не є обставиною, яка позбавляє її права оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України, оскільки таке право їй надано як цим Кодексом, так і частиною другою статті 88 Закону № 1402-VIII.
46. Вважаємо за необхідне наголосити й на такому.
47. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
48. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
49. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
50. За частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
51. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
52. Крім того, вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів закріплена у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (стаття 6) (далі - Конвенція), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1985 року (пункт 4).
53. Відповідно до пункту 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
54. Згідно з пунктом 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі/ Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Конвенції; і що серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, то важливішими є такі права на ефективне оскарження.
55. Європейський суд з прав людини у пунктах 21-26 рішення від 22 липня 2014 року у справі «Корня проти Республіки Молдова» (заява № 22735/07) констатував порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. Цей суд зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар`єр, який перешкоджає підсудній особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення у справі «Цалкізіс проти Греції», заява № 11801/04, пункт 44).
56. Як убачається з матеріалів справи, спірне рішення ВККС, ухвалене внаслідок здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, стосується прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , породжує правові наслідки та обов`язки для позивачки, оскільки встановлює факт невідповідності судді займаній посаді і є підставою до внесення ВККС подання до ВРП про звільнення позивачки. Отже, є таким, що порушує права ОСОБА_1 . Оскарження такого рішення разом із рішенням ВРП про звільнення судді з посади, про що йдеться в оскаржуваній ухвалі, може вплинути на ефективне оскарження (відновлення права, порушеного суб`єктом владних повноважень).
57. Вважаємо, що Велика Палата витлумачила положення статей 88 та 101 Закону № 1402-VIII всупереч їх точному змісту, безпідставно виснувала, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді є таким, що має рекомендаційний характер, внаслідок чого позивачка була позбавлена можливості оскаржити незаконне, на її думку, рішення ВККС до суду, хоча закон їй таке право надав.
58. З урахуванням наведеного вважаємо, що Велика Палата мала б скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Судді: О. В. Кривенда
О. Л. Булейко
І. А. Воробйова
Ж. М. Єленіна
В. В. Король
М. В. Мазур
Н. В. Шевцова