ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Воробйової І. А., Короля В. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2024 року
у справі № 990/108/23 (провадження № 11-181заі24),
прийнятої за результатами розгляду апеляційних скарг Верховної Ради України
та ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду
у складі Верховного Суду від 26 червня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною
та скасування постанови
1. Предметом розгляду у цій справі були вимоги про визнання протиправною та скасування Постанови Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року № 3014-ІХ «Про висловлення недовіри ОСОБА_1 ».
2. Позов обґрунтовувався тим, що до закінчення передбаченого
Законом України від 02 липня 2015 року № 576-VІІІ «Про Рахункову палату» (далі -
Закон № 576-VІІІ або Закон про Рахункову палату) шестирічного строку перебування позивача на посаді Голови Рахункової палати Верховна Рада України на підставі пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України та частини четвертої
статті 12 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) з порушенням Конституції та законів України прийняла оскаржувану Постанову, якою висловила позивачу недовіру
та звільнила його з посади члена Рахункової палати.
3. Частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII, на підставі якої прийнята оскаржувана Постанова Верховної Ради України, доповнює перелік підстав для звільнення посадових осіб, призначення на посаду та звільнення яких віднесено
до повноважень Верховної Ради України, новою підставою (висловлення недовіри).
4. Разом з тим відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 576-VІІІ незалежність Рахункової палати забезпечується, зокрема, встановленим Конституцією України і цим Законом порядком призначення на посади
та звільнення з посад членів Рахункової палати. Гарантований принцип незалежності Рахункової палати, на переконання позивача, унеможливлює врегулювання питання звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати в іншому, ніж визначений Конституцією та Законом № 576-VІІІ, порядку, в тому числі шляхом штучного розширення переліку підстав для їх звільнення.
5. Позивач доводив, що оскаржувана Постанова порушує принцип незалежності Рахункової палати, який унеможливлює врегулювання питання звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати в іншому, ніж визначений Конституцією України та Законом № 576-VІІІ, порядку, зокрема шляхом розширення переліку підстав для їх звільнення іншими законами без внесення змін у спеціальні норми. Оскільки перелік конституційних повноважень Верховної Ради України є вичерпним і не містить повноважень щодо висловлення недовіри Голові або іншому члену Рахункової палати, то при прийнятті оскаржуваної Постанови Верховна Рада України не діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та застосовними до спірних правовідносин законами України, а відтак оскаржувана Постанова є неправомірною.
6. Рішенням колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2024 року позов ОСОБА_1 задоволено.
7. Визнано протиправною та скасовано Постанову Верховної Ради України
від 10 квітня 2023 року № 3014-ІХ «Про висловлення недовіри ОСОБА_1 ».
8. Задовольняючи позов, Касаційний адміністративний суд як суд першої інстанції у цій категорії справ виходив з того, що спеціальним законом, який відповідно до статті 98 Конституції України регламентує організацію, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати та забезпечує гарантії її незалежності, однією з яких є встановлений порядок призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати, є Закон № 576-VІІІ. Водночас норми Закону № 389-VIII
є загальними по відношенню до норм Закону № 576-VІІІ.
9. Суд дійшов висновку, що частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII
не застосовується у правовідносинах щодо звільнення з посади Голови або члена Рахункової палати. Підстави звільнення з цих посад установлено статтею 20 Закону№ 576-VІІІ, серед яких немає такої підстави, як «висловлення недовіри».
10. 07 листопада 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а апеляційну скаргу Верховної Ради України задовольнила.
11. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року скасовано з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
12. Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що встановлення частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII окремої підстави для звільнення з посад,
на які призначає і звільняє Верховна Рада України, зокрема і з посад Голови / члена Рахункової палати, не породжує колізію з нормами статті 20 Закону № 576-VIII, адже має місце не протиріччя між нормами права, а доповнення норми спеціальної дії (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії (яка регламентує звільнення з цих посад в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно
в період впровадження воєнного стану).
13. Закон № 389-VIII, так само як і інші закони, не встановлює, за яких фактів (обставин) Верховна Рада України може звільнити призначену нею особу з посади
з підстави висловлення недовіри. Не встановлено законом також критеріїв, за яких недовіра може бути висловлена. Це дає підстави стверджувати, що визначення підстав для висловлення недовіри призначеній посадовій особі є дискреційним повноваженням Верховної Ради України, яке парламент реалізує на пленарному засіданні шляхом голосування народних депутатів.
14. Призначення та звільнення з посад, визначених у Конституції України, зокрема Голови / члена Рахункової палати, є складовою діяльності Верховної Ради України зі здійснення установчої (участь у формуванні органів державної влади) функції.
15. Висловлення Верховною Радою України недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, є підставою для її звільнення із займаної посади, тобто формою реалізації установчої функції через інститут висловлення недовіри посадовій особі, а не складовою цієї функції через закріплення окремого повноваження, обумовленого основними напрямами діяльності парламенту.
16. Конституцією України не встановлено підстав звільнення Голови та інших членів Рахункової палати, а стаття 20 Закону № 576-VIII не містить застережень,
що визначені нею підстави звільнення Голови та інших членів Рахункової палати становлять виключний перелік, який не може змінюватися іншими законами.
До того ж, стаття цього 2 Закону передбачає можливість визначення організації, повноважень і порядку діяльності Рахункової палати іншими законами.
17. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Верховна Рада України могла застосувати для звільнення позивача підставу, встановлену частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII.
18. Проте з такими висновками не погоджуємося та відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку, керуючись такими міркуваннями.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Частиною першою статті 98 Конституції України установлено, що контроль
від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.
21. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом (частина друга статті 98 Конституції України).
22. Рахункова палата відповідно до статті 98 Конституції України є органом спеціальної конституційної компетенції і ця компетенція полягає у контролі від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.
23. Призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати належить до повноважень Верховної Ради України відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України.
24. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначено Законом №576-VIII, прийнятим на виконання статті 98 Конституції України (у редакції Закону від 21 лютого 2014 року №742-VII).
25. У статті 1 цього Закону визначено, що Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Рахункова палата підзвітна Верховній Раді України та регулярно її інформує про результати своєї роботи.
26. Правові основи діяльності Рахункової палати визначені у статті 2
Закону № 576-VIII, у якій передбачено, що організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
27. Принципи діяльності Рахункової палати та гарантії її незалежності визначені
у статті 3 Закону № 576-VIII.
28. Частинами першою, другою цієї статті встановлено, що діяльність Рахункової палати ґрунтується на принципах законності, незалежності, об`єктивності, безсторонності, гласності та неупередженості. Рахункова палата є організаційно, функціонально та фінансово незалежною, самостійно планує свою діяльність.
29. За частиною третьою статті 3 Закону № 576-VIII незалежність Рахункової палати забезпечується: 1) встановленим Конституцією України і цим Законом порядком призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати; 2) визначеними цим Законом та іншими законами України гарантіями діяльності Рахункової палати; 3) особливим порядком організаційного забезпечення діяльності Рахункової палати, встановленим законом.
30. Рахункова палата під час здійснення своїх повноважень є незалежною
від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Незаконне втручання
у здійснення Рахунковою палатою наданих законом повноважень забороняється
і тягне за собою відповідальність, встановлену законом. Втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у діяльність Рахункової палати забороняється. Припинення повноважень Верховної Ради України не може бути підставою для припинення повноважень членів Рахункової палати (частини четверта - шоста статті 3 Закону № 576-VIII).
31. Склад та структура Рахункової палати визначені у статті 17 Закону № 576-VIII, якою передбачено, що Рахункова палата складається з тринадцяти членів Рахункової палати.Членами Рахункової палати є Голова Рахункової палати, його заступник та інші члени Рахункової палати.
32. Відповідно до статті 18 Закону № 576-VIII на члена Рахункової палати поширюється дія Закону України «Про державну службу», крім норм щодо порядку призначення на посаду та звільнення з посади та умов оплати праці члена Рахункової палати, що встановлюються цим Законом.
33. Порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати визначено у статті 20 Закону № 576-VIII, у якій, зокрема, передбачено, що члени Рахункової палати призначаються на посади та звільняються з посад Верховною Радою України відповідно до вимог цього Закону та в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України. Призначення членів Рахункової палати на посади здійснюється на підставі конкурсу. Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України.
34. Строк повноважень членів Рахункової палати становить шість років. Одна і та сама особа не може обіймати таку посаду понад два строки.
35. Не пізніш як за шість місяців до закінчення строку повноважень члена Рахункової палати або протягом 14 днів з дня дострокового припинення ним повноважень оголошується конкурс на зайняття посади члена Рахункової палати відповідно до вимог цього Закону та в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.
36. Строк повноважень Голови Рахункової палати та його заступника становить шість років.
37. Частиною сьомою статті 20 Закону № 576-VIII установлено, що Голова, інший член Рахункової палати до закінчення строку його повноважень звільняється
з посади Верховною Радою України у разі: 1) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою;
3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я протягом чотирьох місяців підряд; 3-1) досягнення шістдесяти п`яти років; 4) припинення громадянства України, наявності (набуття) громадянства іншої держави або виїзду на постійне місце проживання за межі України; 5) невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначеними Законом України «Про запобігання корупції», що встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили; 6) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його
до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією;
7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього;
8) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; 9) порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов`язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти.
38. Повноваження Голови, іншого члена Рахункової палати припиняються у разі набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним
або обмеження його цивільної дієздатності, визнання безвісно відсутнім
чи оголошення померлим, а також у разі його смерті.
39. Таким чином, статтею 20 Закону № 576-VIII визначено порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати, розмежовано порядок призначення на посаду члена Рахункової палати та порядок призначення на посаду Голови Рахункової палати, а також передбачено підстави,
за яких Голова чи інший член Рахункової палати звільняється до закінчення строку його повноважень.
40. Статтею 37 Закону № 576-VIII передбачено, що Рахункова палата взаємодіє
з Верховною Радою України та її органами в порядку, визначеному цим Законом, Регламентом Верховної Ради України та іншими законами, що передбачає, зокрема, призначення і звільнення Верховною Радою України Голови та інших членів Рахункової палати.
41. Для реалізації цих норм Законом № 576-VIII одночасно внесені зміни до Регламенту Верховної Ради шляхом доповнення його статтею 208-2 «Порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати», частиною першою якої передбачено, що відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України Верховна Рада призначає на посади і звільняє з посад Голову та інших членів Рахункової палати у порядку, передбаченому цією статтею, та з урахуванням особливостей, визначених Законом № 576-VIII.
42. У зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України відповідно до пункту 120 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 запроваджено воєнний стан на всій території України з 24 лютого 2022 року (продовжений до цього часу).
43. Законом України від 12 травня 2022 року № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», який набрав чинності 20 травня
2022 року, стаття 12 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнена частиною четвертою такого змісту:
«У період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (за винятком посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України або Кабінету Міністрів України).
Питання про висловлення недовіри може бути ініційовано Головою Верховної Ради України або не менш як однією четвертою народних депутатів України
від конституційного складу Верховної Ради України. Таке питання розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України невідкладно згідно з Регламентом Верховної Ради України, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Рішення про висловлення недовіри вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Висловлення Верховною Радою України недовіри має наслідком звільнення посадової особи
із займаної посади».
44. Вирішуючи спір у цій справі, Велика Палата Верховного Суду надала оцінку співвідношенню норм частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIІІ та частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII, дійшла висновку, що Верховна Рада України могла застосувати для звільнення позивача підставу, встановлену частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII.
45. У своїх висновках Велика Палата Верховного Суду керувалась тим,
що частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIIIвстановлено окрему підставу для звільнення з посад, на які призначає і звільняє Верховна Рада України, зокрема і з посад Голови / члена Рахункової палати, що не породжує колізію з нормами
статті 20 Закону № 576-VIII, оскільки має місце не суперечність між нормами права, а доповнення норми спеціальної дії (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії (яка регламентує звільнення з цих посад в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно в період впровадження воєнного стану).
46. Разом з тим частина четверта статті 12 Закону № 389-VIIIне визначає ні кола осіб, до яких вона може бути застосована, ні переліку підстав, за наявності яких відповідній особі може бути висловлено таку недовіру, ані порядку розгляду цього питання.
47. Спеціальним законом, який прийнято на виконання статті 98
Конституції України та який регламентує організацію, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати, а також забезпечує гарантії її незалежності, однією з яких є встановлений порядок призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати, є саме Закон № 576-VIII.
48. Порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати у Регламенті Верховної Ради України визначено статтею 208-2, якою цей Регламент було доповнено Законом № 576-VIII. Цей порядок передбачає, що призначення на посади і звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати здійснюється з урахуванням особливостей, визначених Законом № 576-VIII.
49. З часу запровадження на всій території України воєнного стану зміни до Закону № 576-VIII у частині доповнення підстав звільнення «висловленням недовіри» чи статті 208-2 Регламенту в частині порядку звільнення з посад Голови, інших членів Рахункової палати не вносилися, дія їх норм не була зупинена.
50. Конституцією України не передбачено існування інституту «висловлення недовіри» посадовим особам, які призначаються Верховною Радою України самостійно. Регламентом Верховної Ради України не встановлено такої окремої процедури, як висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади віднесено до повноважень Верховної Ради України.
51. Розгляд парламентом питань з реалізації установчих повноважень Верховної Ради України має здійснюватися на основі визначеної законом спеціальної процедури, оскільки вирішення, зокрема, кадрових питань без урахування таких спеціальних процедур може фактично призвести до недотримання конституційних засад діяльності органів державної влади в Україні (статті 8, 19 Конституції України).
52. Звільнення Голови, члена Рахункової палати без урахування особливостей спеціального Закону № 576-VIII порушуватиме принцип незалежності Рахункової палати, який забезпечується саме встановленим Конституцією України і цим Законом порядком призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати (стаття 3 Закону № 576-VIII).
53. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України (другий сенат)
від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
54. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, керуючись принципом «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali), дійшов обґрунтованого висновку про те, що вспірних правовідносинах підлягають застосуванню положення Закону № 576-VIII, який був спеціально прийнятий парламентом з метою визначення організації, повноважень та порядку діяльності Рахункової палати. Норми Закону № 389-VIII є загальними по відношенню до норм Закону № 576-VIII.
55. Положення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII не може застосовуватись при вирішенні питання про звільнення з посади Голови або члена Рахункової палати, зокрема, як додаткова (допустима) підстава звільнення цих посадових осіб, оскільки щодо їх призначення і звільнення встановлена спеціальна процедура, визначена Законом № 576-VIII та статтею 208-2 Регламенту Верховної Ради України, у які законодавець не вносив змін ні в частині доповнення підстав звільнення «висловленням недовіри», ні в частині порядку звільнення.
56. Як зазначалося вище, Рахункова палата є незалежним органом спеціальної конституційної компетенції, незалежність якої, зокрема, забезпечується встановленим Конституцією України і Законом № 576-VIIIпорядком призначення на посади та звільнення з посад членів цього органу, а отже, звільнення Голови або члена Рахункової палати на підставі частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIIIсвідчить, що таке звільнення відбулось поза межами спеціальної процедури.
57. За таких обставин вважаємо правильними висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про незастосовність норм частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII при вирішенні питання звільнення з посади Голови чи члена Рахункової палати.
58. Саме з таких висновків мала виходити Велика Палата Верховного Суду
при вирішенні цієї справи та за результатами її розгляду в апеляційному порядку повинна була залишити без змін правильне по суті рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року.
Судді| |І. А. Воробйова|
| | В. В. Король|