ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року
у справі № 990/56/24 (провадження № 11-136заі24)
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року, ухвалене колегією суддів у складі Білак М. В., Губської О. А., Загороднюка А. Г., Мацедонської В. Е., Соколова В. М.
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача, - Вища рада правосуддя
(далі - ВРП), про визнання протиправним та скасування рішення.
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
ОСОБА_1 у лютому 2024 року звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 16 січня 2024 року № 2/пс-24 «Про відмову судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 у рекомендуванні для переведення на посаду судді до іншого суду та призначення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді» (далі - оскаржуване рішення);
- зобов`язати Комісію ухвалити рішення про рекомендування ОСОБА_1 для переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду.
Позивач зазначив, що у зв`язку зі скасуванням у судовому порядку рішень Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) від 17 травня 2010 року № 344/0/15-10 та
№ 345/0/15-10 «Про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва за порушення присяги», а також Постанови Верховної Ради України (далі - ВРУ) від 03 червня 2010 року № 2316-ІV «Про звільнення суддів» у частині його звільнення - із 16 березня 2006 року автоматично поновлена дія Постанови ВРУ «Про обрання суддів» від 16 березня 2006 року № 3565-ІV, якою компетентний орган обрав його на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва безстроково. Відповідно вважає, що відпали всі перешкоди з реалізації права на здійснення професійної діяльності судді.
Проте, станом на час звернення до суду він не може здійснювати правосуддя з незалежних від нього причин, бо не був зарахований до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва. Це відповідно призводить і до невиконання рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України».
ОСОБА_1 29 листопада 2023 року звернувся із заявою до ВРП та ВККС про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, виконання рішення ЄСПЛ та вирішення питання про переведення його на посаду судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з ліквідацією Окружного адміністративного суду міста Києва. У відповідь на цю заяву від її адресатів отримав відмову.
Позивач вважає оскаржуване рішення ВККС незаконним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки таке ґрунтувалося на Законі України від 09 грудня 2023 року № 3511-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (далі - Закон № 3511-ІХ), який не підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
На переконання позивача, питання переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації чи ліквідації суду вирішується за правилами Закону № 3511-ІХ стосовно судді, який перебуває у штаті відповідного суду та отримує суддівську винагороду. Водночас його, ОСОБА_1 , протиправно не зарахували до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, хоча його заява про переведення до Київського окружного адміністративного суду є способом виконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року, постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року.
Оскільки із заявою до ВРП та ВККС щодо реалізації права бути переведеним до іншого суду позивач звернувся до набрання чинності Законом № 3511-ІХ, тому, на думку ОСОБА_1 , правила цього Закону - з огляду на вимоги статті 58 Конституції України - не можуть бути застосовані до спірних правовідносин. Ураховуючи висновки Конституційного Суду України, викладені у рішеннях від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, заявник вважає, що у його випадку може бути застосована зворотна дія закону в часі, адже правовідносини між ним та ВРП, ВККС щодо переведення на посаду судді виникли до набрання чинності Законом № 3511-ІХ.
Позивач наголошує, що законодавство України не визначає, як бути в разі незаконного звільнення судді, чому він не може мати права на поновлення на посаді судді, зокрема й шляхом переведення на посаду до іншого суду, без підтвердження відповідності займаній посаді. Отже, у позивача, якого незаконно звільнили та незаконність звільнення якого встановлена в судовому порядку, було чітке розуміння його права бути поновленим на посаді судді шляхом переведення на посаду до іншого суду, без підтвердження відповідності займаній посаді та проходження кваліфікаційного оцінювання.
ОСОБА_1 звертає увагу на законні, легітимні очікування, що є одним із проявів справедливості у праві бути поновленим на посаді судді шляхом його переведення до іншого суду у разі незаконного звільнення та встановлення незаконності такого звільнення в судовому порядку.
На переконання позивача, саме зобов`язання ВККС ухвалити рішення про рекомендацію ОСОБА_1 для переведення на посаду судді до Київського окружного адміністративного суду забезпечить ефективний захист порушених прав у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та буде належним способом вирішення спору, адже виключить потребу у повторному зверненні до суду з новим позовом.
Стислий виклад змісту судового рішення суду першої інстанції
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 28 травня 2024 року відмовив у задоволенні позову.
Зазначив, що у цьому спорі відповідач, коли вирішував питання про переведення на посаду судді до іншого суду та призначив кваліфікаційне оцінювання судді на відповідність займаній посаді, діяв у межах наданих йому Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) і Законом № 3511-ІХ дискреційних повноважень.
Хоча ВККС і не була уповноважена виконувати рішення ЄСПЛ у справі «Куликов та інші проти України» з огляду на мотивувальну частину такого рішення, висновки Верховного Суду та Великої Палати у справі № 800/305/17, ця Комісія врахувала правові позиції цих судових інституцій, зважила на конституційні гарантії незалежності суду та суддів і вчинила дії, спрямовані на пришвидшення вирішення питання щодо здійснення правосуддя позивачем.
Правовий стан ОСОБА_1 на час виконання рішення ЄСПЛ «Куликов та інші проти України», постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року № 116/0/15-21 лише частково був відновлений з огляду на існування об`єктивних причин, які завадили відновити його повністю.
За висновками суду, ВККС врахувала зазначену обставину і в контексті цього вибрала один з можливих (прийнятних) варіантів початку процедури переведення ОСОБА_1 до іншого суду.
Комісія вирішила, що правильним і логічним підходом до врегулювання питання відновлення звільненого судді у штаті суду буде офіційний документ посадової особи відповідного суду, до повноважень якої належить видання наказу про зарахування особи до штату відповідного суду. Це відповідатиме висновкам Верховного Суду, викладеним у пунктах 52-54 постанови від 07 лютого 2019 року у справі № 800/345/17. Поза тим, у спірних правовідносинах питання відновлення судді у штаті суду не є вимогою цього позову, оскільки є предметом спору в іншій справі (№ 380/2696/21).
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 24 Закону № 1401-VІІІ голова місцевого суду на підставі акта про призначення судді на посаду, переведення судді, звільнення судді з посади, а також у зв`язку з припиненням повноважень судді видає відповідний наказ.
Станом на час звернення до ВРП та ВККС із заявою про вирішення питання щодо переведення на посаду судді до іншого суду позивач не був включений до штату Окружного адміністративного суду міста Києва, що зумовило його звернутися до Львівського окружного адміністративного суду з відповідною позовною заявою, розгляд якої триває (справа № 380/2696/21).
Проте, непоновлення ОСОБА_1 в штаті Окружного адміністративного суду міста Києва, на посаду судді якого він обраний безстроково Постановою ВРУ від 16 березня 2006 року № 3565-ІV, не обмежило його права звернутися до ВККС із заявою про переведення на посаду судді до іншого суду, навіть попри приписи Закону України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX), яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва.
Як установив суд, хоча на час виникнення спірних правовідносин позивач не обіймає штатну суддівську посаду в Окружному адміністративному суді міста Києва і не здійснює правосуддя на професійній основі з причин, які були висвітлені у цьому рішенні, на нього все ж поширюється статус судді, визначений Конституцією України та Законом № 1401-VІІІ, якого він набув безстроково у березні 2006 року.
Отже, відповідач у спірних правовідносинах діяв у межах дискреційних повноважень щодо вирішення питання про переведення на посаду судді до іншого суду та призначення кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді, наданих Законом № 1401-VІІІ та Законом № 3511-ІХ.
Стислий виклад вимог апеляційної скарги
ОСОБА_1 24 червня 2024 року із використанням засобів поштового зв`язку надіслав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Позивач, подібно до доводів позовної заяви, стверджує, що на час його звернення до ВРП та ВККС із заявою від 29 листопада 2023 року Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) діяв у редакції Закону України від 06 вересня 2023 року № 3378-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо зміни статусу та порядку формування служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (набрав чинності 19 жовтня 2023 року), за правилами статті 82 якого переведення судді до іншого суду в разі ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді, здійснювалося як без проведення конкурсу, так і без підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді.
На переконання позивача, пункт 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII стосується тих суддів, які перебувають у штаті відповідного суду, а переведення їх на посаду до іншого суду пов`язане винятково з реорганізацією чи ліквідацією цього суду.
Водночас позивача протиправно не зарахували до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, а його переведення є способом виконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року, постанови Великої Палати від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року.
На думку ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов необґрунтованих висновків і щодо несвоєчасного розгляду його заяви. Суд першої інстанції помилково не врахував ту обставину, що будь-якого реагування на заяву позивача від 29 листопада 2023 року ВККС не здійснила, зокрема не повернула її без розгляду, якщо вважала, що прохальна частина такої заяви стосувалася безпосередньо ВРП. До того ж, тривале зволікання з проведенням автоматизованого розподілу матеріалів між членами ВККС підтверджує недотримання відповідачем розумних строків розгляду такої заяви.
Позивач наголошує, що законодавство України не визначає, як потрібно вчинити у разі незаконного звільнення судді, чому він не може мати права на поновлення на посаду судді, зокрема й шляхом переведення на посаду до іншого суду, без підтвердження відповідності займаній посаді. Отже, позивач, якого незаконно звільнили та незаконність звільнення якого встановлена в судовому порядку, мав чітке розуміння свого права бути поновленим на посаді судді шляхом переведення на посаду до іншого суду без підтвердження відповідності займаній посаді та проходження кваліфікаційного оцінювання.
Позивач вважає, що саме зобов`язання ВККС ухвалити рішення про рекомендацію його, ОСОБА_1 , для переведення на посаду судді до Київського окружного адміністративного суду забезпечить ефективний захист порушених прав у розумінні статті 13 Конвенції та належне вирішення спору, адже виключить потребу у повторному зверненні до суду з новим позовом.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Постановою від 17 жовтня 2024 року Велика Палата Верховного Суду:
- апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення;
- рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду навела такі аргументи на обґрунтування власної постанови.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду правильно виснував, що позивач повинен виконати вимоги пункту 161 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України та пройти оцінювання на відповідність займаній посаді судді задля подальшого здійснення повноважень на посаді, а також можливості бути переведеним на посаду судді до іншого суду, або ж взяти участь у конкурсі на зайняття вакантної посади судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду або судді Верховного Суду.
ВККС розглянула заяву ОСОБА_1 відповідно до чинного на час вчинення процесуальної дії (ухвалення рішення № 2/пс-24) законодавства. У Комісії не було законних причин ігнорувати, не застосовувати чи тлумачити окремі цільові норми матеріального судоустрійного закону поза системним зв`язком з приписами пункту 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402?VIII, який встановлює умови і підстави для реалізації Комісією її повноважень під час вирішення питання про переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду та передбачає підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді. У Комісії не було підстав не виконувати приписів частини другої статті 19 Конституції України, згідно з якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини у цій справі, виникнення яких ініційовано позивачем шляхом подання у листопаді 2023 року заяви, не припинилися; такі відносини тривали й після набрання чинності Законом № 3511-ІХ, правові норми якого поширюють дію на юридичні факти, які не отримали своєї правничої кваліфікації за контекстом їхнього використання.
На момент видання оскаржуваного рішення застосуванню підлягали ті норми права, які були чинними саме на момент його прийняття. У разі, якщо чинна на той час норма права визначала такі рішення, дії або бездіяльність як правомірні, тоді підстав визнавати їх у судовому порядку протиправними або не застосовувати чи віддавати перевагу іншим нормам права немає.
Суддя, який відповідно до Конституції України та Закону № 1402-VIII призначений / обраний на посаду судді на вакантну (вільну) посаду у відповідному судді, але, зокрема, не зарахований у штат відповідного суду з незалежних від його волі причин, може не мати повноваження на здійснення правосуддя, але не перестає бути суддею, не втрачає статусу судді і, зокрема, пов`язаної з ним правоможності звертатися із заявою до компетентних органів про переведення його до іншого суду. Реалізація такої заяви має здійснюватися з дотриманням умов та порядку переведення судді з одного суду до іншого, які передбачені конкретними нормами Закону № 1402-VIII, чинними на час перебігу події переведення.
Відповідач контекстом своїх дій не обмежив очікування позивача на отримання рекомендації про переведення його до названого ним іншого суду з мотивів, зазначених у його заяві від 29 листопада 2023 року. Власне незарахування (непоновлення) чи відмову у видачі наказу про зарахування ОСОБА_1 до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва ВККС не використала як підставу для відмови у задоволенні права позивача на переведення його на посаду судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з ліквідацією Окружного адміністративного суду міста Києва.
Правовий стан ОСОБА_1 після виконання рішення ЄСПЛ «Куликов та інші проти України», постанови Великої Палати від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року № 116/0/15-21 був поновлений лише частково з незалежних від нього причин. Охоплюючи увагою такі обставини, ВККС обрала один з можливих (прийнятних) варіантів, які в конкретній правовій ситуації, в якій опинився позивач, мали стати реальним і об`єктивно можливим чинником для поновлення його повноважень судді на здійснення правосуддя шляхом переведення до іншого суду.
Велика Палата Верховного Суду пам`ятає, що рішення міжнародної судової установи захищає право позивача бути поновленим на посаді судді. Проте, це не має означати, що позивач вправі вимагати його виконання поза його висновком про відновлення свого становища (статусу, повноважень) судді через примус компетентних державних органів до використання встановленого нормами національного законодавства порядку переведення до іншого суду всупереч його точному змісту, призначенню та меті застосування, особливо тоді, коли таке застосування прямо (безпосередньо) не випливає з рішення міжнародної судової установи, яка встановила порушення Україною конкретних конвенційних прав ОСОБА_1 .
Якщо би ВККС всупереч установленим законом умовам та порядку переведення судді з одного суду до іншого задовольнила окреслені позивачем претензії, тоді могла б так факультативно докластися до виконання рішення ЄСПЛ, зміст якого насправді прямо не диктував Комісії долучитися до виконання рішення цього Суду. Але тоді така правозастосовна діяльність ВККС була б порушенням права, бо саме неправомірні дії призводять до порушення розумного правопорядку.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІ
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся, тож відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаю окрему думку.
Щодо вимоги позивача визнати протиправним та скасувати рішення ВККС про відмову у рекомендуванні для переведення на посаду судді до іншого суду та призначення кваліфікаційного оцінювання
Стисло історію судових процесів та адміністративних процедур щодо судді ОСОБА_1 можна викласти так.
ОСОБА_1 25 липня 1990 року прийняв присягу судді.
ВРУ постановою від 16 березня 2006 року обрала позивача безстроково суддею Окружного адміністративного суду міста Києва, а Указом Президента України від 09 червня 2006 року він призначений головою цього суду.
ВРЮ 17 травня 2010 року ухвалила рішення № 344/0/15-10 та № 345/0/15-10 «Про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва за порушення присяги», у яких зазначила, що під час здійсненні правосуддя суддя ОСОБА_1 вчинив дії, які порочать звання судді, викликають сумнів у його об`єктивності, неупередженості, свідчать про несумлінне виконання суддею своїх службових обов`язків і є підставою для внесення подання про звільнення з посади судді за порушення присяги.
Постановою ВРУ від 03 червня 2010 року № 2316-VІ звільнила позивача з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді.
Позивач у травні 2010 року звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом про визнання незаконними та скасування рішень ВРЮ
№ 344/0/15-10 та № 345/0/15-10 та постанови ВРУ № 2316-VІ. Вищий адміністративний суд України відмовив у задоволенні цього позову, про що 13 серпня 2010 року ухвалив рішення.
Позивач, не погодившись із таким рішенням Вищого адміністративного суду України, у лютому 2011 року подав до ЄСПЛ заяву проти України, в якій вказав на порушення статей 6 та 8 Конвенції і зазначив, що провадження щодо його звільнення було несправедливим, суперечило принципу незалежного і безстороннього суду, а незаконне звільнення істотно негативно вплинуло на його приватне життя.
У рішенні від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» (заява ОСОБА_1 № 9740/11) ЄСПЛ постановив, що було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції, зазначив, що провадження у ВРЮ і ВРУ характеризувалося великою кількістю системних і загальних недоліків, які поставили під сумнів принципи незалежності та неупередженості, а подальший перегляд справи судом не усунув ці недоліки (пункти 135, 137 цього рішення).
ЄСПЛ констатував також і порушення статті 8 Конвенції стосовно заявника, встановив, що його звільнення з посади становило втручання у його приватне життя, а також що таке втручання не відповідало вимогам «якості закону» (пункт 138 зазначеного рішення).
Суд постановив, що упродовж трьох місяців від дня, коли рішення стане остаточним відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції, держава-відповідач має сплатити заявнику на відшкодування моральної шкоди 5 тис. євро, відшкодувати судові та інші витрати, понесені під час проваджень у ЄСПЛ.
У цьому рішенні ЄСПЛ з посиланням на висновки у справі «Олександр Волков проти України» зазначив, що у цій справі ЄСПЛ встановив, що провадження у ВРЮ і ВРУ характеризувалося великою кількістю системних і загальних недоліків, які поставили під сумнів принципи незалежності та неупередженості, а подальший перегляд справи судом не усунув ці недоліки. ЄСПЛ вважає, що згадані висновки є однаково застосовними до заяв, що розглядаються (пункт 135).
Стосовно прохання про вжиття заходів індивідуального характеру, а саме поновлення заявників на посадах, у великій кількості справ, в яких встановлено, що національні провадження суперечили Конвенції, ЄСПЛ зробив висновок, що найбільш прийнятною формою компенсації було б відновлення національного провадження (наприклад, рішення від 26 липня 2011 року у справі «Хусейн та інші проти Азербайджану», заяви №№ 35485/05, 45553/05, 35680/05 і 36085/05, пункт 262).
У рішенні у справі «Олександр Волков проти України» ЄСПЛ зазначив, що відновлення національного провадження не було належним заходом. Беручи до уваги обставини, що призвели до порушень, а також потребу у проведенні масштабної реформи системи дисциплінарної відповідальності суддів, ЄСПЛ у цій справі дійшов висновку про невстановлення підстав вважати, що справу заявника у найближчому майбутньому буде переглянуто відповідно до принципів Конвенції, і надав Уряду вказівку забезпечити поновлення заявника на посаді (рішення у справі «Олександр Волков проти України», пункти 207, 208) (пункт 147).
ЄСПЛ також зазначав, що в Україні впроваджується повномасштабна судова реформа, яка передбачає внесення змін до Конституції та законів України, а також інституційні зміни. У зв`язку з цим ЄСПЛ не в змозі наразі оцінити ефективність відновлення національного провадження, якщо заявники цього вимагатимуть. Проте, враховуючи обсяг та обставини заяв, що розглядаються, не можна дійти висновку, що ці істотно нові обставини роблять відповідні національні провадження prima facie даремними і безрезультатними. Отже, ЄСПЛ не дотримується підходу, обраного у справі «Олександр Волков проти України» (пункт 208), щодо вжиття заходів індивідуального характеру та відхиляє відповідне прохання (пункт 148).
Позивач у квітні 2017 року звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 13 серпня 2010 року та просив ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Верховний Суд України постановою від 03 липня 2017 року частково задовольнив заяву ОСОБА_1 , скасував постанову Вищого адміністративного суду України від 13 серпня 2010 року та направив справу на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.
Вищий адміністративний суд України постановою від 07 грудня 2017 року
у справі № 800/305/17 частково задовольнив позов, визнав незаконними та скасував рішення ВРЮ № 344/0/15-10 та № 345/0/15-10; визнав незаконною та скасував постанову ВРУ № 2316-VІ у частині звільнення ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді.
Позивач звернувся з апеляційною скаргою до Великої Палати Верховного Суду, у якій просив постанову Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2017 року в частині відмови у задоволенні позову скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення про поновлення його на посаді судді Окружного адміністративного суду міста Києва з 03 червня 2010 року.
Постановою від 31 травня 2018 року Велика Палата Верховного Суду частково задовольнила апеляційну скаргу позивача: постанову Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2017 року в частині відмови у задоволенні позову скасувала та ухвалила у цій частині нову постанову, якою позов задовольнила частково; передала на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності; у задоволенні інших позовних вимог відмовила; в іншій частині постанову Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2017 року залишила без змін.
26 січня 2021 року [на виконання рішення Великої Палати Верховного Суду від 31 травня 2018 року] ВРП розглянула питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності. За наслідками розгляду цього питання ВРП ухвалила рішення № 116/0/15-21 про відмову у звільненні ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва. Також ВРП відмовила у задоволенні подань ОСОБА_2 і ОСОБА_3 про звільнення позивача за скоєння істотного дисциплінарного проступку не за спливом строку давності притягнення до дисциплінарної відповідальності, а за безпідставністю вимог із розглядом дисциплінарної справи по суті.
Як зазначав позивач, він не може здійснювати правосуддя з незалежних від нього причин, як-от: у зв`язку з невключенням його до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, що призводить і до невиконання рішення ЄСПЛ справі «Куликов та інші проти України».
Відповідно до Єдиного державного реєстру судових рішень у 2021 році ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Окружного адміністративного суду м Києва, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Окружного адміністративного суду міста Києва щодо відмови у видачі наказу про скасування наказу Окружного адміністративного суду міста Києва № 227/К від 6 вересня 2010 року про його відрахування з 6 вересня 2010 року зі штату Окружного адміністративного суду міста Києва із займаної посади голови суду та щодо відмови у видачі наказу про його зарахування до штату цього суду;
- визнати протиправним і скасувати наказ Окружного адміністративного суду міста Києва № 227/К від 06 вересня 2010 року про його відрахування з 06 вересня 2010 року зі штату Окружного адміністративного суду міста Києва із займаної посади голови суду;
- зобов`язати Окружний адміністративний суд міста Києва видати наказ, яким зарахувати його до складу суддів Окружного адміністративного суду міста Києва;
- зобов`язати Окружний адміністративний суд міста Києва видати наказ, яким зарахувати ОСОБА_1 до стажу роботи на посаді судді Окружного адміністративного суду міста Києва час у зв`язку з незаконним усуненням його від професійної діяльності судді (фактично часом вимушеного прогулу) з дня незаконного звільнення з 06 вересня 2010 року до дня видання наказу про його зарахування на посаду судді (зарахування до штату) Окружного адміністративного суду міста Києва;
- зобов`язати Окружний адміністративний суд міста Києва видати наказ, яким нарахувати та виплатити йому суддівську винагороду (заробітну плату) за весь час незаконного усунення його від професійної діяльності судді (фактично час вимушеного прогулу), тобто з 06 вересня 2010 року до дня скасування наказу Окружного адміністративного суду міста Києва № 227/К від 06 вересня 2010 року про його відрахування з урахуванням належних доплат та надбавок.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 11 червня 2024 року у справі № 380/2696/21:
- касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково;
- скасував постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року;
- скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року в частині стягнення на користь ОСОБА_1 суддівської винагороди за час вимушеного прогулу. У цій частині направив справу на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду;
- змінив абзац восьмий резолютивної частини рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року, виклав його в такій редакції: «Стягнути з бюджетних асигнувань Окружного адміністративного суду міста Києва (код ЄДРПОУ 34414689) на користь ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1 ) витрати на професійну правничу допомогу у розмірі: 50 000 грн (п`ятдесят тисяч гривень)»;
- у іншій частині залишив в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року.
У незміненій Верховним Судом частині рішення від 25 травня 2023 року Львівський окружний адміністративний суд позов задовольнив частково і, зокрема, зобов`язав Окружний адміністративний суд міста Києва видати наказ, яким зарахувати ОСОБА_1 до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва.
Законом № 2825-ІХ ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
За інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Окружний адміністративний суд міста Києва з 30 грудня 2022 року перебуває в стані припинення.
Переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватися без конкурсу тільки у разі реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді (частина третя статті 82 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 3378-ІХ від 19 жовтня 2023 року, чинній на час звернення позивача до ВРП та ВККС із заявою від 29 листопада 2023 року).
Отже, на час звернення позивача до ВРП та ВККС переведення судді до іншого суду у разі ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді, здійснювалося як без проведення конкурсу, так і без підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді.
30 грудня 2023 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» від 09 грудня 2023 року № 3511-IX.
Відповідно до Закону № 3511-IX переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду, може здійснюватися без конкурсу виключно після підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
Велика Палата Верховного Суду правильно виснувала, що суддя, який відповідно до Конституції України та Закону № 1402-VIII призначений / обраний на посаду судді на вакантну (вільну) посаду у відповідному судді, але, зокрема, не зарахований до штату відповідного суду з незалежних від його волі причин, може не мати повноваження на здійснення правосуддя, але не припиняє бути суддею, не втрачає статусу судді і, зокрема, пов`язаної з ним правоможності звертатися із заявою до компетентних органів про переведення його до іншого суду; втім, на мою думку, за обставинами конкретного спору безпідставно виснувала, що реалізація такої заяви мала відбуватися із дотриманням умов та порядку переведення судді з одного суду до іншого, які передбаченими правилами Закону № 1402-VIII, чинними на час перебігу події переведення.
Вважаю, що ВККС, діючи як уповноважений орган держави, проти якої постановлено відповідне рішення ЄСПЛ стосовно позивача, під час вирішення питання щодо переведення ОСОБА_1 на посаду судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з ліквідацією Окружного адміністративного суду міста Києва мала керуватися приписами законодавства, чинними станом на момент подання позивачем заяви, а саме 29 листопада 2023 року, оскільки застосування такого правового інструменту надало б можливість належно виконати відповідне рішення ЄСПЛ, постановлене на користь зокрема й позивача у цій справі.
Саме ВККС як спеціальний державний орган у сфері реалізації суддівської кар`єри мала достатні повноваження забезпечити відновлення статусу позивача, що передував початку численних порушень його прав та законних інтересів, пов`язаних з його незаконним звільненням з посади судді.
Саме тому, на моє переконання, Велика Палата Верховного Суду мала урахувати мету дієвого відновлення порушених прав позивача, тривалість вчинюваних стосовно нього порушень та неефективність у остаточному підсумку усіх зусиль як ЄСПЛ, так і національних судів із захисту його прав, мала визнати протиправним та скасувати оскаржуване рішення ВККС. Натомість, під час вирішення й цього спору міркування формального характеру, застосовані до позивача у численних провадженнях судів, превалювали.
Щодо вимоги позивача зобов`язати ВККС ухвалити рішення про рекомендування для переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду
Позивач станом на момент подачі заяви до ВРП та ВККС (29 листопада 2023 року) не був зарахований до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, а його переведення могло б послугувати дієвим способом надання захисту правам позивача, порушення яких констатовано в рішенні ЄСПЛ від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України», постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішенні ВРП від 26 січня 2021 року.
Незважаючи на те, що у рішенні ЄСПЛ від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» не було вжито заходів індивідуального характеру стосовно позивача, втім в ньому було констатовано порушення державою статті 8 Конвенції, що зобов`язує державу вжити дієвих заходів задля унеможливлення подібних порушень у майбутньому як стосовно заявника, так і стосовно будь-яких інших осіб, які беруть участь у подібних правовідносинах, задля зміни загалом практики правозастосування в Україні у зв`язку з констатацією Судом порушення державою її позитивного обов`язку у цій сфері.
Отже, позивач не мав перешкод для продовження професійної діяльності судді, враховуючи рішення ВРП від 26 січня 2021 року № 116/0/15-21 про відмову у звільненні його, ОСОБА_1 , з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва.
Позивач просив перевести його на посаду судді Київського окружного адміністративного суду не в загальному порядку у зв`язку з ліквідацією суду як діючого суддю Окружного адміністративного суду міста Києва (оскільки він не зарахований до штату суддів цього суду), а на підставі рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» як незаконно звільненого суддю, який обіймав посаду в Окружному адміністративному суді міста Києва до свого звільнення, але після встановлення незаконності цього звільнення не був поновлений у своїх правах.
Статтею 13 Конвенції встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» ЄСПЛ зазначив, що стаття 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, як вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Сутність цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення правил Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави-учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, як вони забезпечать у цьому виконання своїх зобов`язань. ЄСПЛ визнав, що вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачені національним законодавство (пункт 145 рішення).
У пункті 50 рішення від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» ЄСПЛ зазначив, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду з позовом щодо своїх цивільних прав та обов`язків. Отже, стаття 6 Конвенції втілює «право на суд», в якому право на доступ до суду, тобто право ініціювати в судах провадження з цивільних питань, становить один з його аспектів (рішення від 21 лютого 1975 року у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. The United Kingdom), пункти 28-36).
До того ж, порушення судового провадження саме собою не задовольняє усіх вимог пункту 1 статті 6 Конвенції. Ціль Конвенції - гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для пункту 1 статті 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі - провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (рішення від 10 липня 2003 року у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, пункт 45 та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, пункт 25).
Законодавство не визначає порядок поновлення на посаді судді. Водночас Конституція України передбачає гарантії незалежності суду, серед яких, зокрема, передбачено перебування на посаді судді безстроково та неможливість звільнення з посади або припинення повноважень судді з інших підстав, крім тих, які прямо передбачені Конституцією України. У контексті забезпечення конституційної гарантії про перебування на посаді судді безстроково, у разі скасування судом рішення про звільнення з посади судді, він продовжує перебувати у статусі судді. Відновлення цього статусу та поновлення на посаді не потребує спеціальних рішень інших державних органів.
Велика Палата Верховного Суду визнала, що правовий стан ОСОБА_1 після виконання рішення ЄСПЛ «Куликов та інші проти України», постанови Великої Палати від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року № 116/0/15-21 був поновлений лише частково з незалежних від позивача причин.
Вважаю, що позивач після 14 років судових і адміністративних процесів, зокрема й у ЄСПЛ, міг розраховувати на поновлення свого права здійснювати правосуддя, і саме Велика Палата Верховного Суду мала вжити дієвих заходів стосовно позивача з метою відновлення його правового стану як професійного судді, чого в ефективний спосіб не зробила.
Враховуючи невизначення у законодавстві правового регулювання механізму поновлення на посаді судді в разі його незаконного звільнення, саме суд повинен захистити позивача та вибрати ефективний засіб захисту прав позивача за наслідками визнання незаконним акта про його звільнення з посади судді. Іншого способу поновлення порушеного права особи на теперішній час в національному законодавстві немає. Відмовивши позивачу в поновленні на посаді судді, суд не відновив його юридичний стан, не поновив порушене право, що фактично означає невиконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України».
ВККС вносить рекомендацію про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення як дисциплінарної санкції (пункт 4 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII у редакції Закону № 3378-ІХ від 19 жовтня 2023 року, чинній на час звернення позивача до ВРП та ВККС із заявою від 29 листопада 2023 року).
ВРП вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів (пункт 9 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII)).
ВРП з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя: ухвалює та оприлюднює публічні заяви і звернення (пункт 4 частини першої статті 73 Закону № 1798-VIII); звертається до суб`єктів права законодавчої ініціативи, органів, які уповноважені приймати правові акти, із пропозиціями щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя (пункт 5 частини першої статті 73 Закону № 1798-VIII); вживає інших заходів, які є необхідними для забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя (пункт 8 частини першої статті 73 Закону № 1798-VIII).
З огляду на наведені повноваження ВККС і ВРП, взявши до уваги рішення ВРП від 26 січня 2021 року № 1341/0/15-21 про відмову у звільненні ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва, а також відповідні доводи позивача, позовну вимогу зобов`язати Комісію ухвалити рішення про рекомендування ОСОБА_1 для переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду, на мою думку, Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити частково, зобов`язавши ВККС у межах визначених законодавством повноважень вжити заходів, спрямованих на вирішення питання щодо можливості переведення позивача як суддю до іншого суду.
Оскільки Окружного адміністративного суду міста Києва вже не функціонує, вважаю, що ситуація, за якої ВРП відмовила у звільненні позивача з посади судді, але надалі самостійно чи за його зверненням не вжила заходів для того, щоби він міг реалізувати статус судді, не сприяє незалежності суддів та авторитету правосуддя.
Додатково, Велика Палата Верховного Суду у постанові зазначила таке.
Якщо би ВККС всупереч установленим законом умовам та порядку переведення судді з одного суду до іншого задовольнила окреслені позивачем претензії, тоді вона могла б так факультативно докластися до виконання рішення ЄСПЛ, зміст якого насправді прямо не диктував Комісії долучитися до виконання рішення цього Суду. Але тоді така правозастосовна діяльність ВККС була б порушенням права, бо саме неправомірні дії призводять до порушення розумного правопорядку.
Вважаю, що Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку, що виконання рішення ЄСПЛ означає порушення національного законодавства. У стороннього читача може скластися помилкове розуміння того, що Велика Палата Верховного Суду не застосовує рішення ЄСПЛ з окресленої вище підстави, що не сприяє досягненню високої правової свідомості.
Навпаки, Велика Палата Верховного Суду мала вчинити всі можливі дії для того, щоб сприяти виконанню, зокрема й рішення ЄСПЛ у справі «Куликов та інші проти України», чого не зробила.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРА ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Вважаю, що Велика Палата Верховного Суду мала достатні підстави для часткового задоволення апеляційної скарги позивача, як-от повинна була:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 16 січня 2024 року № 2/пс-24 «Про відмову судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 у рекомендуванні для переведення на посаду судді до іншого суду та призначення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді»;
- зобов`язати Комісію розглянути питання про рекомендування ОСОБА_1 для переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду з урахуванням наведених вище міркувань.
Суддя С. О. Погрібний