ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Булейко О. Л., Желєзного І. В., Кривенди О. В., Ступак О. В., Ткачука О. С.
Справа № 990/194/23
Провадження № 11-186заі23
1. Велика Палата Верховного Суду 4 квітня 2024 року розглянула справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправним та скасування рішення за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 листопада 2023 року.
2. Велика Палата Верховного Суду в цій справі ухвалила постанову, якою апеляційну скаргу залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 листопада 2023 року - без змін.
3. З мотивами судового рішення та результатами вирішення цієї справи не погоджуємося, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюємо свою окрему думку з таких міркувань.
Рух справи в судах
4. ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 3 серпня 2023 року № 784/0/15-23 про її звільнення з посади судді Апеляційного суду міста Києва на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
5. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зокрема зазначила, що спірне рішення є протиправним як прийняте на підставі пункту 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) за відсутності фактичних підстав для застосування цієї норми, оскільки Верховною Радою України вже було прийнято Постанову від 29 вересня 2016 року № 1628-VIII про її звільнення з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги за поданням Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ).
6. Поряд із цим позивачка наполягала, що оспорюване рішення ВРП не відповідає вимогам статті 56 Закону № 1798-VIII та статті 115 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), оскільки не містить мотивів щодо встановлення та наявності факту вчинення нею істотного дисциплінарного проступку, а містить лише формальне посилання на рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення подання про її звільнення з посади судді, що не робить оспорюване рішення вмотивованим.
7. Позивачка також доводила, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням строку притягнення судді до відповідальності. У цьому контексті позивачка наполягала, що притягнення судді до відповідальності становить єдиний процес, у якому подання ВРЮ реалізується прийняттям рішення про звільнення, тобто притягнення судді до відповідальності реалізується саме в момент прийняття рішення про звільнення, а тому, на переконання позивачки, ВПР мала б вирішити питання про дотримання строку притягнення судді до відповідальності, адже з моменту вчинення проступку, за який її звільнено, минуло більше 9 років. При цьому відсутність окремого строку для прийняття рішення про звільнення, на думку позивачки, не виправдовує втручання в її права, оскільки свідчить лише про порушення юридичної визначеності та наявність проблеми якості закону.
8. Позивачка наголошувала, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням принципу non bis in idem (подвійна процедура звільнення, подвійне звільнення, фактичне подвійне настання наслідків), оскільки вважає, що спірним рішенням щодо неї порушено як заборону подвійного переслідування за одне й те саме діяння (розгляд питання про звільнення судді відбувався двічі - Верховною Радою України та ВРП), так і заборону подвійного притягнення (покарання) за одне і те саме діяння, адже Верховною Радою України 29 вересня 2016 року була прийнята постанова № 1628-VII про її звільнення з посади судді.
9. Крім того, позивачка зазначала про прийняття спірного рішення з порушенням її права на захист, оскільки ВРП всупереч її клопотанню розглянула питання про її звільнення без її участі її участі чи її представників, позбавивши її права надати пояснення, що, на переконання позивачки, дає підстави стверджувати про порушення відповідачем вимоги про безсторонність.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 6 листопада 2023 року в задоволенні позову відмовив.
11. Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 є чинним, його правомірність у частині, що стосувалася позивачки, встановлена судом у межах розгляду справи № 800/22/17 (800/267/16), а тому обставини, які слугували підставою для висновку про наявність у діях ОСОБА_1 ознак порушення присяги судді як підстави для звільнення її з цієї посади, є встановленими компетентним органом - ВРЮ, а вид відповідальності за неправомірні діяння судді при здійсненні правосуддя (які в сукупності становлять порушення присяги) - обраним / застосованим.
12. Суд першої інстанції також зазначив, що скасування рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 8 липня 2021 року у справі № 800/514/16 Постанови Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1628- VII про звільнення судді ОСОБА_1 відновило процедуру її звільнення на підставі рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а тому відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII матеріали щодо звільнення позивачки було передано до ВРП для ухвалення рішення про її звільнення з посади судді. За висновком суду першої інстанції, ВРП правомірно розглянула подання ВРЮ стосовно позивачки, оскільки процедура вирішення питання щодо звільнення судді з посади набуває ознак завершеності, а відповідне подання ВРЮ реалізується унаслідок його розгляду уповноваженим органом та прийняття на його підставі остаточного рішення.
13. При цьому, за висновком суду першої інстанції, ВРП не притягала ОСОБА_1 до відповідальності повторно (за один проступок), адже вид відповідальності щодо неї вже обрала ВРЮ рішенням від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, натомість відповідач виключно реалізував свої повноваження щодо звільнення суддів, якими на момент прийняття зазначеного рішення ВРЮ була наділена Верховна Рада України.
14. Суд першої інстанції відхилив доводи позивачки щодо невмотивованості спірного рішення, вказавши, що обставини вчинення нею проступку були встановлені в рішенні ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16. Ці обставини отримали правову оцінку в постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2021 року у справі № 800/22/17 (800/267/16), і саме з цими обставинами відповідач пов`язував звільнення позивачки на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
15. У підсумку суд першої інстанції виснував, що ВРП правомірно на підставі пункту 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII розглянула подання ВРЮ від 6 червня 2016 року № 53/0/12-16 про звільнення суддів, зокрема ОСОБА_1 , з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги та ухвалила за ним оскаржуване рішення.
16. ОСОБА_1 не погодилася із цим рішенням суду і звернулася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просила його скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
17. На обґрунтування апеляційної скарги позивачка зазначила, що оскаржуване судове рішення судом передшої інстанції прийнято з неправильним застосуванням норм матеріального права та неповним з`ясуванням обставин справи.
18. Так, скаржниця доводила, що суд першої інстанції неправильно застосував:
- пункт 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII, оскільки вважає, що «неприйняття рішення» та «ненастання наслідків» є різними за своїм змістом та природою поняттями, а тому ненастання наслідків не може вважатися тим фактом, який породжує можливість застосування вказаної норми, яка у свою чергу має трактуватися виключно з точки зору «якості закону», а не політичної діяльності;
- пункт 5 частини п`ятої статті 126 Конституції України, частину другу статті 115 Закону № 1402-VIII, з огляду на те, що норма Конституції України передбачає звільнення за істотний дисциплінарний проступок, норма ж частини другої статті 115 Закону № 1402-VIII передбачає, що виключно ВРП може встановити наявність істотного дисциплінарного проступку, формальне ж посилання на чинність рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, на переконання скаржниці, не звільняє ВРП від обов`язку прийняти вмотивоване рішення. При цьому закон не встановлює, що істотний дисциплінарний проступок та порушення присяги є однаковими поняттями;
- неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права у частині визначення та застосування строків притягнення судді до відповідальності, за доводами скаржниці, полягає у ненаданні оцінки тому, що притягнення судді до відповідальності становить єдиний процес. При цьому з моменту вчинення позивачкою дій, які ВРП кваліфікувала як істотний дисциплінарний проступок, минуло більше 9 років, отже спірне рішення, на переконання скаржниці, прийнято поза межами строку давності.
19. Також скаржниця доводила, що судом першої інстанції було допущено неповне з`ясування обставин у частині перевірки та встановлення обставин дотримання відповідачем принципу заборони подвійного притягнення до відповідальності, який відповідно до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стосується як права не піддаватись двічі переслідуванню або не притягатися двічі до суду, так і застосовується тоді, коли особа була притягнута до відповідальності, але в результаті судового розгляду її справи не була засуджена.
Постанова Великої Палати Верховного Суду (основні мотиви)
20. Постановою від 4 квітня 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 листопада 2023 року - без змін.
21. Постанову обґрунтовувано тим, що фактичні обставини, які слугували підставою для прийняття спірного рішення, викладено в рішенні ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва за порушення присяги. При цьому Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, ці обставини встановлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2021 року у справі № 800/22/17 (800/267/16) і не підлягають доказуванню у цій справі. Так само, за висновком Великої Палати Верховного Суду, не підлягає повторній перевірці правомірність рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення позивачки з посади судді за порушення присяги, оскільки щодо цього вже зроблено висновок у постанові Великої Палати Верховного Суду в зазначеній постанові.
22. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду виснувала, що рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16 є чинним, його правомірність у частині висновків, зроблених щодо позивачки, підтверджена судовим рішенням, ухваленим у справі № 800/22/17 (800/267/16), а тому викладені у ньому обставини, які були підставою для висновку про наявність у діях ОСОБА_1 складу порушення присяги судді, встановлено компетентним органом (ВРЮ), а визначений у цьому рішенні вид відповідальності позивачки за вчинення неправомірного діяння при здійсненні правосуддя, що становить склад порушення присяги обраним / застосованим.
23. За висновком Великої Палати Верховного Суду, в разі визнання судом незаконним рішення / дій, прийнятого / вчинених Верховною Радою України за результатами розгляду подання ВРЮ про звільнення судді з посади за порушення присяги, незалежно від того, підтримав парламент таке подання і прийняв постанову про звільнення судді чи ні (порушення вимог закону (зокрема, процедури) можуть мати місце в будь-якому із цих двох випадків), зазначена процедура не може вважатися завершеною, а подання розглянутим. Тому, на переконання Великої Палати Верховного Суду, внаслідок визнання незаконною і скасування судом Постанови Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1628-VIII цей акт не породжує жодних правових наслідків від часу його прийняття, а тому відповідне подання ВРЮ не може вважатися реалізованим, що обумовлює відновлення стадії його розгляду уповноваженим органом.
24. На підставі викладеного Велика Палата Верховного Суду зазначила, що скасування постанови Верховної Ради України про звільнення судді ОСОБА_1 відновило процедуру її звільнення на підставі рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а тому відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII матеріали щодо звільнення позивачки були передані до ВРП для ухвалення рішення про звільнення судді з посади, яка правомірно розглянула подання ВРЮ стосовно позивачки.
25. З огляду на те, що вид відповідальності стосовно позивачки у спірних правовідносинах був застосованим / обраним ВРЮ шляхом прийняття рішення від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що ВРП у спірних правовідносинах реалізувала свої повноваження щодо звільнення суддів, якими на дату прийняття рішення ВРЮ була наділена Верховна Рада України.
26. У постанові також зазначено, що з прийняттям Закону України від 2 червня 2016 року № 1401-VIIІ «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від (далі - Закон № 1401-VIII) та Закону № 1402-VIII відповідальність за дії, з якими ВРЮ пов`язувала внесення подання про звільнення позивачки, скасована не була і наслідки таких дій у вигляді звільнення з посади судді не змінилися.
27. При цьому, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про безпідставність доводів позивачки щодо відсутності в оскаржуваному рішенні ВРП обґрунтувань наявності в її діях складу проступку, передбаченого пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України, оскільки обставини вчинення нею проступку були встановлені рішенням ВРЮ, яке було предметом судового розгляду. Ці обставини як підстави для звільнення позивачки отримали оцінку в постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 лютого 2021 року у справі № 800/22/17 (800/267/16) і саме з такими обставинами відповідач пов`язував підстави прийняття рішення про звільнення позивачки на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
28. Велика Палата Верховного Суду також погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що актом застосування до позивачки виду відповідальності було рішення ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а не оскаржуване рішення ВРП. Приймаючи спірне рішення, ВРП реалізувала повноваження, якими був наділений парламент (щодо суддів, обраних безстроково) у процедурі звільнення судді, і які (повноваження) на перехідний період були передані відповідачу.
29. Підсумувавши викладене, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що ВРП при ухваленні оспорюваного рішення діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. Оспорюване рішення містить посилання на визначені законом підстави звільнення позивачки з посади судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
Мотиви окремої думки
30. Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду про відповідність вимогам закону оспорюваного у цій справі рішення ВРП з таких мотивів.
31. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Оцінюючи спірне рішення на відповідність критеріям, визначеним частиною другої статті 2 КАС України, автори окремої думки вважають доцільним навести такі аргументи та міркування.
Щодо невмотивованості спірного рішення ВРП
34. Стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» та частина друга статті 6 КАС України зобов`язують суд застосовувати при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику ЄСПЛ як джерело права.
35. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає і врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ як мінімальні стандарти демократичного суспільства.
36. У цій справі підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади судді відповідач у спірному рішенні визначив пункт 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді).
37. Звільнення особи з посади безсумнівно є втручанням у гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до приватного життя в аспекті обмеження доступу до обраної професії з огляду на негативні фінансові та репутаційні наслідки, спричинені таким звільненням, тому при оцінці правомірності звільнення на предмет дотримання норм національного законодавства, необхідним є врахування критеріїв, сформованих ЄСПЛ, згідно з якими втручання у право на повагу до приватного життя є таким, що порушує статтю 8 Конвенції, якщо воно не є виправданим за пунктом 2 статті 8 Конвенції як таке, тобто було здійснене не «згідно із законом», або не переслідує одну або декілька законних цілей, перелічених у ньому, і не відповідає критерію «необхідності у демократичному суспільстві» для досягнення цих цілі чи цілей.
38. Тому цілком справедливо констатувати, що для кваліфікації рішення про звільнення судді з посади за пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України як такого, що прийняте «згідно із законом», воно повинно містити належне мотивування, зокрема, в частині встановлення в діяннях судді ознак істотного дисциплінарного проступку або порушення нею присяги.
39. За змістом оспорюваного рішення ВРП керувалася тим, що факти порушення суддею ОСОБА_1 присяги вже встановлені ВРЮ в рішенні від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16, а ВРП не має повноваження з переоцінки висновків ВРЮ. При цьому, саме спірне рішення відповідач уважає «кадровим».
40. У цьому контексті автори окремої думки вимушені констатувати, що Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах формулювала висновки у правовідносинах щодо розгляду ВПР подання ВРЮ про звільнення з посади судді за порушення присяги на підставі пункту 14 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798- VIII (наприклад, постанови від 12 березня 2020 року у справі № 9901/777/18, від 1 липня 2021 року у справі № 9901/400/19, від 6 квітня 2023 року у справі № 990/86/22 та ін.).
41. 13 липня 2023 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Головін проти України» (заява № 47052/18), яке 13 жовтня 2023 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Головін проти України»), та стосувалося звільнення Постановою Верховної Ради України від 24 лютого 2014 року судді Конституційного Суду України за порушення присяги судді у зв`язку з його участю в ухваленні Конституційним Судом України рішення від 30 вересня 2010 року. Висновки ЄСПЛ у цьому рішенні є застосовними до спірних правовідносин у справі, яка переглядається.
У цьому рішенні ЄСПЛ із застосуванням своїх висновків з питань, розглянутих в іншому його рішенні від 12 січня 2023 року у справі «Овчаренко та Колос проти України» (Ovcharenko and Kolos v. Ukraine), заяви № 27276/15 та № 33692/15, констатував порушення статті 8 Конвенції.
У пунктах 26, 27 рішення у справі «Головін проти України» ЄСПЛ зазначив, що у справі «Овчаренко та Колос проти України» він визнав, що існувала певна різниця між нормативно-правовою базою, застосовною до суддів Конституційного Суду України, та застосовною до суддів інших судів. Проте, він дійшов висновку, що на момент подій нормативно-правова база стосовно суддів Конституційного Суду України не забезпечувала значно кращої передбачуваності у порівнянні із застосовною до інших суддів щодо питання, яка поведінка судді могла вважатися «порушенням присяги» згідно з українським законодавством. Відповідній нормативно-правовій базі бракувало необхідної чіткості та передбачуваності, відтак рішення на національному рівні, в яких вона застосовувалася у справі заявника, не були достатньо обґрунтованими.
42. Така підстава звільнення судді, як «порушення присяги», також була предметом оцінки ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (рішення від 9 січня 2013 року (заява № 21722/11)), у якій ЄСПЛ зазначив, що немає свідчень того, що під час розгляду справи заявника існували будь-які керівні принципи та практика, які б встановлювали послідовне та обмежувальне тлумачення поняття «порушення присяги».
43. Аналіз рішення у справі «Головін проти України» та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо заявника дозволяє дійти висновку, що в розумінні ЄСПЛ звільнення судді як міра відповідальності за порушення присяги з огляду на невизначеність у національному законодавстві України питання, яка саме поведінка судді могла вважатися «порушенням присяги», можливе за умови, коли орган, який ухвалює остаточне рішення про звільнення судді, в такому своєму рішенні детально та чітко вмотивує, в чому саме полягав проступок судді.
44. Тобто саме орган, який приймає рішення про звільнення судді, має у своєму рішенні переконливо пояснити, за якими критеріями застосовувався такий обмежувальний захід, що б дало змогу, як самому судді, на якого накладається ця сувора міра відповідальності, так і пересічному спостерігачу, пересвідчитися, що застосований до судді захід ґрунтувався на національному законодавстві, переслідував законну мету, був пропорційним переслідуваній законній меті, а отже, був необхідним у демократичному суспільстві.
45. Отже, відповідно до підходу ЄСПЛ до вирішення питання виправданості за пунктом 2 статті 8 Конвенції звільнення суддів в України з підстави «порушення присяги», висловленого у рішенні у справі «Головін проти України», рішення органу, який реалізує повноваження щодо звільнення судді з посади за порушення присяги, не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), а має бути достатньо обґрунтованим щодо питання, яка саме поведінка судді могла вважатися «порушенням присяги» згідно із законодавством України.
Щодо процедури прийняття рішення про звільнення судді
46. У рішенні від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. На них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків. Дії або рішення суб`єкта владних повноважень вважаються такими, що суперечать принципу верховенства права, не тільки у тих випадках, коли такими діями порушуються суб`єктивні права і процесуальні гарантії, прямо передбачені чинним законодавством, але й у тих випадках, коли такі дії не задовольняють правомірних очікувань осіб, стосовно яких вони вчиняються (ухвалюються). Правомірне очікування виникає в особи в тому випадку, коли внаслідок правового регулювання зі сторони суб`єкта владних повноважень в особи наявне розумне сподівання, що стосовно неї суб`єкт владних повноважень буде діяти саме так, а не інакше.
47. Водночас, ураховуючи зміст статті 8 Конституції України, можна зробити висновок, що верховенство права передбачає механізм забезпечення контролю за використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.
48. Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципів законності та верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
49. До проведення в Україні судової реформи у 2016 році статтею 116 Закону № 2453-VI (у редакції, чинній на дату внесення ВРЮ до Верховної Ради України подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді) було передбачено, що звільнення судді з посади на підставі порушення ним присяги судді відбувається за поданням ВРЮ після розгляду цього питання на її засіданні відповідно до Закону України «Про Вищу раду юстиції». Факти, що свідчать про порушення суддею присяги, мали бути встановлені Вищою кваліфікаційною комісією України або ВРЮ. На підставі подання ВРЮ Рада приймала постанову про звільнення судді з посади.
50. Порядок розгляду питань про звільнення суддів, обраних Верховною Радою України безстроково, на той час визначався статтею 216-1 Регламенту Верховної Ради України, якою було передбачено, що подання про звільнення судді, обраного Верховною Радою України безстроково, вноситься до парламенту ВРЮ. До подання додаються документи, що підтверджують підстави звільнення, передбачені частиною п`ятою статті 126 Конституції України. Обговорення питання про звільнення судді, обраного Верховною Радою України безстроково, на пленарному засіданні Ради починається з оголошення головуючим на пленарному засіданні подання ВРЮ. Після доповіді суддя, питання стосовно якого розглядається, має право на виступ. Кожний народний депутат має право ставити запитання доповідачу та безпосередньо судді чи його представнику, висловлювати свою думку, надавати письмові матеріали. За наявності зауважень до подання про звільнення судді, що потребують додаткової перевірки органом, що вніс таке подання, голосування щодо звільнення судді не проводиться. Повторний розгляд такого подання здійснюється за умов перевірки органом, що вніс подання, обставин, щодо яких висловлено зауваження, і повідомлення цим органом про результати такої перевірки та невідкликання внесеного подання. Рішення про звільнення судді приймається відкритим поіменним голосуванням і оформлюється постановою Верховної Ради України.
51. Аналіз наведених норм дозволяє констатувати, що у парламенту в питанні розгляду подання ВРЮ про звільнення судді була наявна дискреція. Реалізуючи такі дискреційні повноваження, народні депутати могли або повернути подання ВРЮ для здійснення додаткової перевірки, наслідком якої могло бути відкликання ВРЮ цього подання, або прийняти рішення про звільнення судді шляхом голосування.
52. Тому на дату внесення ВРЮ до Верховної Ради України подання про звільнення позивачки з посади судді саме постанова Верховна Рада України була тим актом, яким на суддю накладалося дисциплінарне стягнення у виді звільнення за порушення присяги та реалізовувалося подання ВРЮ про застосування до судді такого виду дисциплінарного стягнення. Подання ВРЮ містило лише виклад фактів, що, на її думку, свідчать про порушення суддею присяги, які враховувалися народними депутатами при вирішенні цього питання та які народні депутати могли визнати недостатніми для прийняття рішення про звільнення судді, повернувши подання для додаткової перевірки ВРЮ.
53. Аналогічно за змістом частин першої, третьої та шостої статті 56 Закону № 1798- VIII (у редакції, чинній на дату ухвалення оспорюваного у цій справі рішення) питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 2, 3, 5 та 6 частини шостої статті 126 Конституції України, розглядається на засіданні ВРП. Суддя, стосовно якого розглядається питання про звільнення, повідомляється про засідання ВРП у порядку, визначеному цим Законом. За результатами розгляду питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 2, 3, 5 та 6 частини шостої статті 126 Конституції України, ВРП ухвалює вмотивоване рішення.
54. Цим правилам Закону № 1798- VIII кореспондують приписи Регламенту ВРП, пунктом 12.39 якого (тут і далі - у редакції, чинній на дату ухвалення спірного рішення) передбачено, що рішення про застосування до судді дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади, про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, про переведення судді до суду нижчого рівня Секретарем Дисциплінарної палати передається для розгляду до ВРП.
55. Згідно з пунктами 17.5, 17.6 глави 17 Регламенту ВРП розгляд питання про звільнення судді починається із доповіді члена ВРП, визначеного автоматизованою системою розподілу справ, який викладає підстави прийняття матеріалів до розгляду, встановлені обставини, висновок щодо суті питання. Після доповіді члена ВРП суддя та/або його представник мають право бути заслуханими на засіданні ВРП та надати відповідні пояснення. Члени ВРП можуть поставити запитання до них.
За результатами розгляду питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 2, 3, 5 та 6 частини шостої статті 126, підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, ВРП ухвалює вмотивоване рішення, яке викладається у письмовій формі, підписується усіма членами ВРП, що брали участь у його ухваленні.
56. Отже, ВРП у процедурі вирішення питання про звільнення судді з посади на підставі подань ВРЮ про звільнення судді за порушення присяги також наділена повноваженнями надавати оцінку достатності підстав, зазначених у поданні ВРЮ про звільнення судді, за яким до набрання чинності Законом № 1401-VIII не прийнято рішення Президентом України чи Верховною Радою України, для ухвалення рішення про звільнення з посади судді на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
57. Тобто функції ВРП у цій процедурі не є формальними (процедурними або кадровими), оскільки при прийнятті рішення про звільнення судді за особливих обставин ВРП виконує конституційні повноваження та своїм рішенням реалізує рішення Дисциплінарної палати ВРП (за обставин цієї справи подання ВРЮ) про застосування до судді дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення судді з посади з підстави, визначеної пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України. Саме це рішення ВРП є завершальним рішенням, яким застосовується стягнення до судді у виді звільнення, тому рішення повинно бути обґрунтованим та містити переконливі мотиви щодо підстав його прийняття з урахуванням усіх обставин, що мають значеннядля його прийняття.
58. Маємо також відзначити, що закон не поділяє рішення про звільнення суддів на кадрові чи некадрові, а Регламент ВРП окремо визначає порядок розгляду ВРП питань про звільнення судді за загальними обставинами (глава 15) та за особливими обставинами (глава 17), до яких, з-поміж інших, віднесено питання про звільнення судді за вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов`язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді (пункт 3 частини шостої статті 126 Конституції України). Регламент ВРП також не кваліфікує будь-які рішення ВРП про звільнення судді як кадрові.
59. Отже, чинне законодавство не визначає таких категорій рішень ВРП, як кадрові рішення про звільнення судді і некадрові рішення ВРП про звільнення судді, відповідно, не визначає різних процедур для прийняття цих рішень та вимог до їхнього змісту.
60. Згідно з пунктом 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798?VIII Регламентом ВРП може бути передбачена спрощена процедура розгляду питання про звільнення з посади судді за поданням ВРЮ, однак у своєму Регламенті ВРП не передбачила особливої (спрощеної) процедури для ухвалення рішення про звільнення судді з посади на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України в залежності від того, хто ініціював таке питання: Дисциплінарна палата ВРП за чинним законодавством чи ВРЮ за законодавством, що регулювало спірні правовідносини до 30 вересня 2016 року, і подання якої Верховною Радою України розглянуто не було, тому обов`язок ВРП ухвалити вмотивоване рішення про звільнення судді за результатами розгляду подань ВРЮ залишався незмінним.
61. Висловлюючи окрему думку, вважаємо, що закріплення у законодавстві можливості звільнення судді лише за вмотивованим рішенням уповноваженого органу є втіленням дотримання гарантій незалежності та недоторканності судді (стаття 126 Конституції України). Тому вмотивованість рішення ВРП про звільнення судді за результатами розгляду подань ВРЮ, переданих на підставі пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII, є не лише формальним дотриманням вимог закону, а вимогою, яка повинна забезпечити дотримання принципу правової визначеності у питанні встановлення підстав звільнення судді.
62. З огляду на викладене, відсутні підстави вважати, що за наявності рішення та подання ВРЮ, у яких викладено обставини щодо порушення суддею присяги, ВРП не повинна надавати оцінку таким обставинам на предмет їх достатності для прийняття рішення про звільнення судді з посади.
63. У межах спірних правовідносин спірне рішення ВРП не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), оскільки саме цим рішенням реалізовано накладене на позивачку дисциплінарне стягнення за порушення присяги, що призвело до її звільнення з посади, а тому з урахуванням висновків ЄСПЛ у рішенні у справі «Головін проти України» спірне рішення має містити достатнє обґрунтування про те, які саме дії позивачки на момент їх вчинення згідно із законодавством України кваліфікувалися як «порушення присяги», а за чинним законом відповідають ознакам діяння, визначеного пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку).
64. Однак, спірне рішення ВРП, на переконання авторів окремої думки, не містить мотивів, на підставі яких ВРП, розглянувши подання ВРЮ про звільнення позивачки з посади за порушення присяги, дійшла висновків про наявність підстав для її звільнення відповідно до пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення істотного дисциплінарного проступку), натомість ВРП лише обмежилася посиланням на те, що факти, які свідчать про порушення суддею присяги вже встановила ВРЮ в рішенні від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16.
65. Поряд із незазначенням у законодавстві України визначення «порушення присяги судді» ВРП у спірному рішенні про звільнення позивачки з посади судді не навела докладного та чіткого обґрунтування встановлених елементів складу «порушення присяги» у діях позивачки з наданням оцінки всім обставинам, які мають значення для прийняття рішення про звільнення судді, без чого неможливо пересвідчитися, що такий захід був застосований до позивачки в межах закону, переслідував легітимну мету, а отже, неможливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивачки - з іншого.
66. Підсумовуючи викладене, не можемо погодитися з висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у цій справі, про те, що спірне рішення не потребувало додаткового мотивування, крім того, яке вже було наведене в рішенні ВРЮ від 31 березня 2016 року № 709/0/15-16. Переконані, що оскаржуване рішення ВРП, яким реалізовано застосоване до позивачки дисциплінарне стягнення у виді подання про її звільнення з посади судді, є необґрунтованим, що є самостійною та достатньою підставою для визнання його протиправним і скасування та, відповідно, захисту порушених прав позивачки.
Щодо пропуску строку на притягнення судді до дисциплінарної відповідальності
67. Як уже зазначалося, підставою для звільнення позивачки з посади судді стали дії, вчинені нею у лютому 2014 року. Натомість звільнення позивачки з посади відбулося на підставі спірного рішення ВРП від 3 серпня 2023 року, тобто з часу вчинення позивачкою дій, які стали підставою для її притягнення до дисциплінарної відповідальності, до дати її звільнення минуло понад дев`ять років.
68. Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові у цій справі від 4 квітня 2024 року правильно констатувала, що хоча приписи Закону № 2453-VI у редакції, чинній на час вчинення позивачкою дій, кваліфікованих ВРЮ як «порушення присяги», не передбачали жодних обмежувальних строків притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, проте подальше запровадження строку давності притягнення судді до відповідальності за дії, що підпадають під порушення присяги, є заходом, який покращує становище судді порівняно із ситуацією, коли такий строк законодавством визначений не був, тому застосування трирічного строку давності притягнення судді до дисциплінарної відповідальності відповідає узгоджується з приписами статті 58 Конституції України.
69. Здійснюючи аналіз приписів національного законодавства, Велика Палата Верховного Суду дійшла правильного висновку про те, що звільнення суді як наслідок притягнення судді до дисциплінарної може відбутися не пізніше трьох років із дня вчинення проступку з урахуванням приписів частини одинадцятої статті 109 Закону № 1401-VIII, які відповідають змісту приписів статті 96 Закону № 2453-VI (у редакції Закону № 192-VIII).
70. Водночас не можемо погодитися із застосованим Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 4 квітня 2024 року підходом до обрахування наведеного трирічного строку, згідно з яким суддя вважається притягнутим до дисциплінарної відповідальності з прийняттям рішення ВРЮ, а не органом, наділеним конституційними повноваженнями на звільнення суддів, зокрема ВРП чи Верховною Радою України.
71. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що одним з елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності. Юридична визначеність є ключовою у питанні розуміння верховенства права; держава зобов`язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин. Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності. У контексті статті 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб`єкта правозастосування до нормативних умов правової дійсності та його впевненість у своєму правовому становищі, а також захист від свавільного втручання з боку держави (рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2- р/2017, від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018, від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
72. Конституційний Суд України у Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7- р/2018 (справа № 1-123/2018 (4892/17) зазначив, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.
73. Згідно з позицією Конституційного Суду України «цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів» (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016).
74. У рішенні від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11) ЄСПЛ зазначив, що строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобіганню будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від судів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними (див. рішення від 22 жовтня 1996 року у справі «Стаббінгз та інші проти Сполученого Королівства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom), пункт 51, Reports 1996-IV). Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень.
75. Правова процедура розгляду питання про звільнення судді з посади з підстави, визначеної пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України, у тому числі й відповідно до пункту 14 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798?VIII, це єдиний процес, який завершується прийняттям ВРП у межах її виключних конституційних повноважень рішення про звільнення судді з посади, яким реалізується застосоване до судді дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення з посади.
76. На підтвердження обґрунтованості такого висновку вказує те, що безпосередні негативні правові наслідки у виді звільнення з посади для судді настають саме на підставі рішення ВРП про його звільнення, натомість подання відповідного органу (як-то ВРЮ чи дисциплінарна палата ВРП) про звільнення судді з посади саме по собі таких наслідків не має.
77. Отже, тлумачення частини одинадцятій статті 109 Закону № 1402-VIII у взаємозв`язку з приписами статті 58 Конституції України свідчить, що для застосування до судді дисциплінарного стягнення встановлено строк, який обчислюються з дня вчинення проступку до дати прийняття ВРП рішення про звільнення судді з посади, яким реалізується застосоване до судді дисциплінарне стягнення у виді подання про його звільнення з посади. Водночас до цього строку не враховуються час тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження.
78. За такого правового регулювання та встановлених обставин справи ВРП під час вирішення питання про звільнення позивачки з посади судді на підставі статті 58 Конституції України повинен був застосувати визначений частиною одинадцятою статті 109 Закону № 1402-VIII строк застосування дисциплінарного стягнення до судді, що обчислюється з дня вчинення проступку.
79. Нагадуємо, що дії, які стали підставою для притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, вона вчинила у лютому 2014 року, процедура розгляду питання про звільнення позивачки з посади з підстави порушення присяги тривала до 29 вересня 2016 року - дати прийняття Верховною Радою України Постанови № 1628-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді.
Після скасування судовим рішенням Постанови Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1628-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді Верховна Рада України листом від 1 листопада 2021 року № 04-26/17-2021/334383 надіслала ВРП подання ВРЮ про звільнення позивачки з посади за порушення присяги.
Таким чином, лише з дати закінчення процедури розгляду питання про звільнення позивачки з посади з підстави порушення присяги до відновлення ВРП цієї процедури минуло понад 5 років.
80. Отже, цілком очевидно, що після скасування судовим рішенням Постанови Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1629-VIII про звільнення позивачки з посади судді, враховуючи зміст положень частини одинадцятої статті 109 Закону № 1402-VIII, вона мала правову певність, що у ВРП відсутні підстави для реалізації подання ВРЮ та звільнення її з посади у зв`язку зі спливом строку застосування дисциплінарного стягнення.
81. Ураховуючи викладене, наявні підстави для висновку, що оспорюваним рішенням ВРП позивачку звільнено з посади судді зі значним пропуском визначеного частиною одинадцятою статті 109 Закону № 1402-VIII присічного трирічного строку застосування до судді дисциплінарного стягнення.
82. Крім того, сама процедура розгляду ВРП питання про звільнення позивачки з посади тривала ще понад 1 рік 11 місяців. Відсутність станом на час вчинення дисциплінарного порушення (лютий 2014 року) у законодавстві темпоральних обмежень прийняття рішень суб`єктами владних повноважень не може розглядатися як надання цим органам неосяжного (нерозумного) строку на вирішення питань, віднесених до їхніх повноважень, що несумісне з поняттям верховенства права.
83. В оскаржуваному рішенні ВРП не навела обґрунтованих мотивів його прийняття більш ніж через дев`ять років після вчинення позивачкою дій, які стали підставою для притягнення її до дисциплінарної відповідальності, обмежившись вказівкою про незастосування строку давності притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, вважаючи, що у цій ситуації вона вирішує кадрове питання, що є очевидним порушенням принципів правової визначеності та належного урядування як складових загального принципу верховенства права та наведених приписів національного законодавства, а саме частини одинадцятої статті 109 Закону № 1402-VIII, частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII та глави 1 розділу І Регламенту ВРП.
84. З огляду на викладене та ураховуючи наведені вище висновки про те, що оспорюване рішення не є кадровим (рішенням організаційно-розпорядчого характеру), не можемо погодитися з висновками Великої Палати Верховного Суду про те, що строки притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності в цій справі були дотримані.
Щодо вирішення спору по суті
85. Підсумовуючи викладене, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не мала б погоджуватися з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в цій справі, оскільки переконані, що оспорюване у ній рішення ВРП є невмотивованим та прийнятим поза межами строку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, тому констатуємо наявність у Великої Палати Верховного Суду підстав за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 прийняти постанову, якою апеляційну скаргу задовольнити, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 жовтня 2023 року скасувати й ухвалити власне рішення про задоволення позову.
Судді: Н. В. Шевцова
О. Л. Булейко
І. В. Желєзний
О. В. Кривенда
О. В. Ступак
О. С. Ткачук