ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В.
у справі № 9901/96/21 (провадження № 11-280заі21)
за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Конституційний Суд України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 у частині
за апеляційною скаргою Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року (судді Коваленко Н. В., Стародуб О. П., Кравчук В. М., Єзеров А. А., Чиркін С. М.)
Рух справи
У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Конституційний Суд України, у якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» в частині скасування Указу Президента України від 14 травня 2013 року № 256 «Про призначення О. Тупицького суддею Конституційного Суду України» (далі - Указ № 124/2021).
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано оскаржуваний Указ№124/2021у частині.
Не погодившись із таким рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, посилаючись на те, що це рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та з неповним з`ясуванням обставин справи.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року, а ухвалою від 07 жовтня 2021 року справу призначила до розгляду в судовому засіданні.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 19 жовтня 2023 року апеляційну скаргу Президента України Зеленського В. О. залишено без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що Конституція України та Закон України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (далі - Закон № 2136-VIII) не містять положень, відповідно до яких Президент України уповноважений ухвалювати будь-які рішення, пов`язані із проходженням особами публічної служби на посаді судді Конституційного Суду України, окрім, власне, рішення про призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України.
Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо формування складу Конституційного Суду України, може приймати лише рішення про призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України. При цьому, скасування свого ж указу про призначення судді Конституційного Суду на посаду не є способом реалізації конституційних повноважень Президента України.
У спірних правовідносинах, підстави для припинення повноважень судді Конституційного Суду України та звільнення його з посади визначені статтями 20, 21 Закону № 2136-VIII та статтею 149-1 Конституції України (у редакції Закону України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»), якими не закріплені такі повноваження в суб`єктів призначення, у тому числі у Президента України.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуваний Указ № 124/2021не є рішенням про звільнення позивача з посади судді Конституційного Суду України.
З висновками Великої Палати Верховного Суду щодо наявності підстав для задоволення позовної заяви в цій справі не погоджуюсь, а тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаю окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.
Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Положеннями статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується в конкретних правовідносинах.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості та забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).
У пункті 9 частини п`ятої статті 160 КАС України передбачено, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.
Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
При цьому порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність спору, у свою чергу, унеможливлює звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності в особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим способом, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Під час розгляду кожної справи суд повинен установити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Умовою звернення до суду з позовом є реальне порушення прав заінтересованої особи.
Відсутність порушеного права встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Як убачається з офіційного вебсайту Конституційного Суду України (https://ccu.gov.ua/suddya/tupyckyy-oleksandr-mykolayovych) та пояснень представника Конституційного Суду України, ОСОБА_1 припинив повноваження судді Конституційного Суду України 15 травня 2022 року у зв`язку із закінченням строку повноважень, тобто не узв`язку з оскаржуваним Указом № 124/2021.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, виснувавши, що оскаржуваний Указ № 124/2021 не є рішенням про звільнення позивача з посади судді Конституційного Суду України, дійшла передчасного висновку, що такий впливає на права та інтереси ОСОБА_1 у правовідносинах щодо проходження ним публічної служби, оскільки зазначений індивідуальний акт не призвів ні до звільнення, ні до припинення повноважень позивача як судді Конституційного Суду України в порядку та спосіб, що визначені статтею 149-1 Конституції України та статтями 20 і 21 Закону № 2136-VIII.
А отже, позаяк оскаржуваний Указ № 124/2021 не створив для позивача будь-яких правових наслідків, зокрема і щодо проходження останнім публічної служби (тобто відсутній правовий причинно-наслідковий зв`язок між оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень та порушенням конкретних прав позивача), суперечливими є висновкиВеликої Палати Верховного Суду щодо наявності підстав для задоволення позову у цій справі.
При цьому дії інших осіб щодо можливого обмеження прав позивача з посиланням на оспорюваний Указ № 124/2021 не є підставою для висновку про наявність правового причинно-наслідкового зв`язку між оспорюваним індивідуальним актом і діями третіх осіб та, відповідно не може бути підставою для задоволення позову в даному випадку.
Вважаю, що в позивача відсутні порушені права, які можуть бути захищені судом у силу статті 5 КАС України, а задоволення позовної заяви у цій справі (скасування індивідуального акта, що не створює конкретних правових наслідків для позивача) не забезпечить відновлення порушеного права позивача, що є підставою для відмови в задоволенні позову.
Ураховуючи наведене, вважаю, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14липня 2021 року необхідно було скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В.О. відмовити.
Суддя І. В. Желєзний