ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 19 жовтня 2023 року в адміністративній справі № 9901/57/20 (провадження № 11-143заі23) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та нечинним рішення в частині
Короткий виклад історії справи
28 лютого 2020 року ОСОБА_1 зверталася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправним і нечинним абзац третій резолютивної частини рішення ВККС від 24 квітня 2019 року № 125/ко-19 (далі - Спірне рішення, рішення № 125/ко-19) про результати кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді в частині визначення порядку набрання чинності цим рішенням.
Позовні вимоги обґрунтувала тим, що оскільки висновок Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) залишений без розгляду Комісією у зв`язку із пропуском строку його подання, то, на переконання позивачки, за таких обставин у Комісії не було цього висновку, відповідно він не міг бути взятий до уваги, відтак Комісія у складі колегії не мала підстав виносити на розгляд ВККС у пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого нею рішення про підтвердженняздатності судді здійснювати правосуддя відповіднодо вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону України від 02 червня2016 року № 1402-VIII «Про судоустрійі статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент).
В уточненій позовній заяві позивачка наголошувала, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року у справі № 460/2290/19 визнаний протиправним та скасований висновок ГРД від 23 квітня 2019 року про невідповідність судді Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики. Рішення суду вступило в законну силу 10 січня 2020 року.
На думку позивачки, скасування висновку ГРД є свідченням того, що обставина, яка стала підставою для прийняття відповідачем рішення № 125/ко-19 про визнання судді Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді, в частині визначення порядку набрання чинності цим рішенням відпала.
Стверджувала, що набрання чинності рішенням ВККС тільки після його підтримання не менше ніж одинадцятьма членами Комісії порушує її права і законні інтереси, є втручанням у приватне життя, оскільки, будучи суддею, вона і надалі вважається такою, що не пройшла кваліфікаційне оцінювання судді.
Також наголошувала, що зазнає негативних наслідків через нездатність держави вчасно та законно провести професійне оцінювання щодо особи, яка є суддею, і визнана компетентним органом - ВККС такою, що відповідає займаній посаді.
На думку позивачки, обставини щодо прийняття рішення відносно неї відрізняються від сформованої Великою Палатою Верховного Суду практики, оскільки, на відміну від справи, що розглядається, негативний висновок ГРД не було скасовано в судовому порядку.
Ураховуючи викладене, просила визнати Спірне рішення таким, що набрало чинності з 10 січня 2020 року.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 13 травня 2009 року № 320/2009 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено строком на п`ять років на посаду судді Рівненського окружного адміністративного суду. Строк повноважень судді закінчився 13 травня 2014 року відповідно. Указом Президента України від 03 квітня 2017 року № 95/2017 «Про призначення суддів» згідно із частиною п`ятою статті 126, частиною першою статті 128 та підпунктом 2 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України ОСОБА_1 призначено на посаду судді Рівненського окружного адміністративного суду.
Керуючись підпунктом 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, пунктом 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VІII, на підставі пункту 2 частини четвертої статті 83 цього Закону рішенням Комісії від 07 червня 2018 року № 133/зп-18 було призначено кваліфікаційне оцінювання 2188 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
На першому етапі кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 87,75 бала. За результатами виконаного практичного завдання позивачка отримала 79 балів. На етапі складення іспиту суддя загалом набрала 166,75 бала.
Відповідно до частини третьої статті 85 Закону № 1402-VІII рішенням Комісії від 12 грудня 2018 року № 313/зп-18 призначено проведення тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
Позивачка пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого було складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням Комісії від 30 листопада 2018 року № 294/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 09 липня 2018 року, зокрема судді Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 , та допущено її до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди», який було призначено на 24 квітня 2019 року.
24 квітня 2019 року електронною поштою до Комісії надійшов документ з назвою «Висновок про невідповідність судді Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики», затверджений 23 квітня 2019 року.
Зазначений висновок складено та подано до Комісії без дотримання вимог підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, а саме:
- не дотримано десятиденного строку подання висновку до Комісії;
- не зазначено процедури, в межах якої надано висновок;
- не зазначено інформації щодо пояснень судді, відмови від їх надання, мотивів та підстав їх врахування або відхилення, відомостей щодо можливості судді ознайомитися з висновком;
- відсутні пояснення судді;
-інформація не підписана всіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення про надання Комісії висновку.
Оскільки зазначений висновок складено та подано без дотримання вимог підпунктів 4.10.1, 4.10.3 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, колегія Комісії, врахувавши думку судді, вирішила залишити його без розгляду. Водночас у ході співбесіди з ОСОБА_1 , окрім іншого, досліджено та обговорено таку ж інформацію, як і у висновку.
24 квітня 2019 року Комісією у складі колегії із суддею ОСОБА_1 проведено співбесіду, під час якої обговорені питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження її суддівського досьє, питання щодо ефективності здійснення суддею правосуддя, майнового характеру, задекларованого майна та доходів судді та членів її сім`ї, інформацію, отриману від Національного антикорупційного бюро України та інше. Після відповіді на поставлені членами Комісії запитання та надання роз`яснення стосовно відомостей, наявних у матеріалах суддівського досьє, співбесіду з позивачкою було завершено.
Ураховуючи вищенаведене, дослідивши суддівське досьє ОСОБА_1 , таку ж інформацію, яка зазначена у висновку ГРД, оцінивши надані позивачкою під час проведення співбесіди усні та письмові пояснення, а також документи стверджувального характеру, Комісія у складі колегії дійшла таких висновків.
За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) позивачка отримала 377,75 бала.
За критерієм професійної компетентності ОСОБА_1 оцінено Комісією на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, що міститься у досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 розділу II Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 3 листопада 2016 року №143/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 16 лютого 2018 року № 22/зп-18) (далі -Положення). За критеріями особистої та соціальної компетентності позивачку було оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди з урахуванням показників, визначених пунктами 6-7 глави 2 розділу II Положення.
За критерієм професійної етики, оціненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 розділу II Положення, ОСОБА_1 набрала 190 балів. За цим критерієм позивачку оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у суддівському досьє, та співбесіди.
За критерієм доброчесності, оціненим за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу II Положення, ОСОБА_1 отримала 190 балів. За вказаним критерієм позивачку було оцінено Комісією на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в суддівському досьє, та співбесіди.
Вказані показники досліджені Комісією окремо та в сукупності, а також оцінені членами Комісії за внутрішнім переконанням відповідно до мети кваліфікаційного оцінювання.
Таким чином, за результатами кваліфікаційного оцінювання суддя Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 набрала 757,75 бала, що становить більше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, тому 24 квітня 2019 року Комісія у складі колегії дійшла висновку, що позивачка відповідає займаній посаді та ухвалила відповідне рішення № 125/ко-19.
В абзаці третьому рішення № 125/ко-19 зазначено, що воно набирає чинності в порядку, визначеному абзацом третім підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Рішення № 125/ко-19 у частині порядку набрання його чинності є предметом спору у справі.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 11 серпня 2023 року в задоволенні позовних вимог відмовив повністю.
Рішення мотивував тим, що ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Комісія може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Зазначив, що на виконання вимог підпункту 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді ухвалюється Комісією у складі колегії за результатами співбесіди.
У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІII.
Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС згідно з абзацом другим частини першої статті 88 цього ж Закону.
У підсумку суд дійшов висновку, що рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД, незалежно від того, чи був він предметом розгляду на засіданні Комісії у складі колегії, необхідно, щоб це рішення було підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС у пленарному складі.
ОСОБА_1 , не погодившись із зазначеним рішенням, подавала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2023 року та прийняти нове рішення, яким визнати Спірне рішення таким, що набрало чинності з 10 січня 2020 року.
Зазначала, що суд першої інстанції, приймаючи рішення у справі, неправильно застосував норми матеріального права та не в повному обсязі з`ясував обставини справи.
Зокрема, з посиланням на положення підпунктів 4.10.1, 4.10.3, 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту стверджувала, що залишення Комісією висновку ГРД без розгляду означає неможливість його подальшого розгляду взагалі та його врахування в межах процедури кваліфікаційного оцінювання судді на будь-якій стадії як такого, що не існує, та його оцінки як такого, що не поданий.
Крім того, позивачка вказувала, що поза увагою суду першої інстанції залишилось те, що колегія ВККС у справі ОСОБА_1 не приймала протокольного (окремого) рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІII.
На переконання позивачки, всупереч цьому та за відсутності правових підстав відповідач під час прийняття оскаржуваного рішення в його абзаці третьому неправомірно передбачив, що рішення набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту. Отже, у колегії ВККС не було підстав для ухвалення Спірного рішення в частині фактичного продовження процедури оцінювання судді ОСОБА_1 у зв`язку з передачею Комісії для розгляду в її пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого її колегією рішення про підтвердження здатності здійснювати правосуддя за відсутності висновку ГРД як обов`язкової передумови для ініціювання такого питання.
Також позивачка зазначала, що суд першої інстанції, приймаючи рішення, виснував, що позивачка продовжує здійснювати правосуддя, відповідно отримує належну суддівську винагороду, отже, не позбавлена статусу судді та гарантій, визначених законом. Тобто суд першої інстанції виходив виключно з майнового інтересу позивачки, однак захисту в суді підлягають не лише майнові права та інтереси, а й немайнові. ОСОБА_1 вказувала, що процедура кваліфікаційного оцінювання щодо неї не є завершеною, а навпаки, у зв`язку з ухваленням Спірного рішення продовжена. Отже, у неї виникає додатковий обов`язок з`явитися на засідання ВККС щодо того ж самого питання та надавати пояснення щодо тих же самих питань, наведених у висновку ГРД, який уже був залишений Комісією без розгляду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 19 жовтня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2023 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що виходячи з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту, можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї Ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним і відповідним чином відреагувати на нього. У межах цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, установленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту.
Навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення такого висновку без розгляду, в розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
Із законодавчого визначення абзацу другого частини першої цієї статті випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином і якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані з цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але і його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здійснювати повноваження у відповідному суді, не задіює власних владних повноважень та не вдається до застосування якісних і кількісних критеріїв чи інших оцінних характеристик, власного розсуду, а лише відтворює, реалізує волю, веління, функцію норми закону. За цієї правової ситуації колегія ВККС не здійснює своїх дискреційних повноважень.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
За змістом частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
За правилами частин першої, п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС із метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
Відповідно до частини першої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: складення іспиту, дослідження досьє та проведення співбесіди.
З метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворюється ГРД, яка, серед іншого: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, Комісії висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) (частина перша, пункти 1-4 частини шостої статті 87 Закону № 1402-VIII).
Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих ГРД, врегульовано пунктом 4.10 розділу IV Регламенту.
ВККС Спірним рішенням визначила, що суддя Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 757,75 бала; визнала суддю Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді.
В абзаці третьому резолютивної частини оскаржуваного рішення ВККС зазначено, що це рішення набирає чинності в порядку, визначеному підпунктом 4.10.8 пункту 4.10. розділу IV Регламенту.
Відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту за результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ГРД ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII.
Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII або у разі надходження до Комісії рішення ГРД про скасування відповідного висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі. У разі надання ГРД до Комісії рішення про скасування висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі питання щодо набрання чинності рішенням про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді розглядається Комісією відповідно до абзацу першого підпункту 4.13.3 пункту 4.13 розділу ІV Регламенту.
Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення.
Разом з тим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламентубуло передбачено, що інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді).
Абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту було встановлено, що висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається.
На нашу думку, із вказаного положення можна зробити висновок, що цей припис на час ухвалення Спірного рішення був імперативний та не передбачав повноважень Комісії прийняти висновок ГРД щодо судді ОСОБА_1
Крім того, статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
Так, у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП], заява № 33202/96, пункт 120, ЕСНR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП], заява № 48939/99, пункт 128, ЕСНR 2004-ХІІ, «Megadat.com S.r.I. проти Молдови», заява № 21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності в цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», пункт 128, «Беєлер проти Італії», пункт 119).
З огляду на викладене вище можна дійти висновку, що основоположними принципами виконання органом державної влади покладених на нього обов`язків (належне урядування) є верховенство права, одним з елементів якого, у свою чергу, є принцип правової визначеності, згідно з яким обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями, тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачити юридичні наслідки своєї поведінки.
Вважаємо за необхідне також наголосити, що згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
На наш погляд, Регламентом було чітко визначено, яке саме рішення могла прийняти Комісія в разі надходження висновку ГРД з порушенням строку. Будь-яка особа, у тому числі ОСОБА_1 , у контексті принципу правової визначеності очікувала від Комісії беззаперечного дотримання Регламенту цього органу та неприйняття до розгляду висновку, який надійшов з порушенням строку.
Колегія ВККС на початку співбесіди з ОСОБА_1 24 квітня 2019 року ухвалила протокольне рішення про залишення без розгляду висновку ГРД про невідповідність судді Рівненського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики у зв`язку з тим, що зазначений висновок надійшов до Комісії з порушенням строку, передбаченого підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
Ураховуючи наведене, вважаємо, що в колегії ВККС не було підстав для ухвалення рішення № 125/ко-19 в частині фактичного продовження процедури оцінювання судді ОСОБА_1 у зв`язку з передачею Комісії для розгляду в її пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого її колегією рішення про підтвердження здатності здійснювати правосуддя за відсутності поданого в установленому порядку висновку ГРД як обов`язкової передумови для ініціювання такого питання.
Крім того, вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.
Сама процедура кваліфікаційного оцінювання має відмінні цілі та завдання, коли йдеться про оцінювання діючих суддів і коли це стосується кандидатів на посаду судді, однак має одну мету - щоб професійний суддівський корпус був кваліфікованим і щоб йому довіряли. Реалізація цієї мети вимагає не тільки від суддів чи кандидатів на цю посаду відповідності високим професійним і морально-етичним стандартам, але й від держави в особі її органів - гарантування дотримання визначених правил поведінки.
Так, пункт 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлює, що оцінювання на відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково, проводиться в порядку, визначеному законом. Виявлення невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності є підставою для звільнення судді з посади.
Єдина норма законодавства, яка визначає порядок оцінювання на відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково, міститься в розділі ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.
Відповідно до пункту 20 цього розділу вказаного вище Закону відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями Комісії в порядку, визначеному цим Законом.
Частиною третьою статті 94 Закону № 1402-VIII визначено, що організаційними формами діяльності ВККС є засідання у складі колегій, палат або у пленарному складі Комісії - залежно від питань, визначених цим Законом та Регламентом.
Тобто ВККС діє:
а) у складі колегій;
б) у складі палат;
в) у пленарному складі Комісії.
Згідно із частиною четвертою вказаної статті колегія ВККС формується не менше ніж з трьох членів Комісії.
Пункт 2 розділу V Положення передбачає, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії.
Таким чином, положення пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, які направлені на виконання пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, визначають, що процедура відповідності займаній посаді судді здійснюється колегіями ВККС.
Разом з тим всі норми Закону № 1402-VIII, які регулюють порядок проведення оцінювання, стосуються не оцінювання відповідності судді займаній посаді, а кваліфікаційного оцінювання здатності судді чи кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Таким чином, на нашу думку, це оцінювання повинно застосовуватися при проведенні конкурсу на зайняття вакантних посад у відповідному суді як в ході призначення, так і при можливому переведенні судді, конкурсу на зайняття посади судді у відповідному суді та у випадку накладення дисциплінарного стягнення.
Зазначена позиція підтверджується і відображена ВККС при затвердженні Положення.
Так, пунктом 32 розділу III Положення передбачені види рішень, які Комісія може ухвалити за наслідками кваліфікаційного оцінювання чи оцінювання відповідності займаній посаді:
«32.1. У випадку визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді: 32.1.1. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
32.1.2. Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
32.2. У випадку оцінювання відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом: 32.2.1. Рішення про відповідність судді займаній посаді. 32.2.2. Рішення про невідповідність судді займаній посаді».
Пункти 35-37 розділу III Положення розрізняють наслідки прийняття рішень Комісією залежно від застосованої процедури.
Пункт 44 розділу III Положення передбачає, що висновок ГРД про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та/або доброчесності розглядається складом Комісії, який забезпечує проведення відповідної процедури кваліфікаційного оцінювання.
Види складів, у яких може діяти Комісія, закріплені частиною третьою статті 94 Закону № 1402-VIII.
Пункт 2 розділу V Положення передбачає, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії.
Норми пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, які направлені на виконання пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, визначають, що процедура оцінювання відповідності займаній посаді проводиться складом Комісії у вигляді колегії ВККС.
За викладених обставин та існуючого правового регулювання помилково ототожнювати процедури кваліфікаційного оцінювання й оцінювання на відповідність займаній посаді шляхом власного тлумачення та застосування ВККС і судами статті 88 Закону № 1402-VIII, оскільки вони не мають права виходити за встановлені законом межі наданих їм повноважень. На наше переконання, ця правова ситуація потребує законодавчого врегулювання, про що свідчить і зареєстрований у Верховній Раді України проєкт Закону України від 25 травня 2020 року№ 3534 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо забезпечення участі Громадської ради доброчесності в оцінюванні на відповідність займаній посаді судді».
Висновки
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2023 року скасувати й ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним і нечинним абзацу третього резолютивної частини рішення ВККС від 24 квітня 2019 року № 125/ко-19.
Судді Великої
Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко
О. М. Ситнік