ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Власова Ю. Л., Катеринчук Л. Й.
у справі № 9901/454/21 (провадження № 11-137заі22)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним і скасування наказу в частині
за апеляційною скаргою Вищої ради правосуддя на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (судді Шишов О. О., Гімон М. М., Дашутін І. В., Усенко Є. А., Яковенко М. М.)
Рух справи
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, відповідач), у якому просив (з урахуванням додаткових пояснень від 04 лютого 2022 року):
- визнати протиправним надання відповідачем неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року (в тексті рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року описка - помилково неодноразово зазначено 28 серпня 2021 року) та зобов`язати його негайно надати один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання»;
- визнати протиправним і скасувати наказ Голови ВРП від 29 січня 2020 року № 7/0/1-20 «Про затвердження Розміру фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Вища рада правосуддя» (далі - наказ № 7/0/1-20) у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року. Зобов?язано ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання». Визнано протиправним та нечинним наказ № 7/0/1-20 у частині встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ВРП на користь позивача 1452 грн 80 коп. судового збору за розгляд справи в суді першої інстанції.
Не погодившись із цим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 27 квітня 2023 року апеляційну скаргу ВРП задовольнила: рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року скасувала та ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову відмовила.
Погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у цій постанові, щодо необхідності під час ухвалення судового рішення у цій справі врахування позиції Великої Палати, сформованої у постанові від 27 жовтня 2022 року у справі № 9901/496/21, згідно з якою положення статті 21 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), особливо частина перша та кореспондуюча їй частина друга цієї статті, фокусують увагу на праві отримати інформацію безкоштовно в дозволеному законом обсязі чи поза цим обсягом, якщо вона існує в запитуваному вигляді і її можна надати без витрат на виготовлення копій або коли розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк. Закон не обмежує в доступі до інформації в більшому обсязі, ніж визначений законом, але покладає на запитувача інформації обов`язок відшкодувати саме фактичні витрати розпорядника інформації за надання інформації обсягом більше 10 сторінок. Тобто умовою відшкодування зазначених витрат є не те, на якому носії відображена / збережена інформація (папір), а саме необхідність понесення витрат на задоволення запиту на інформацію. Закон № 2939-VI не розрізняє паперових та цифрових копій документа, принаймні у ньому немає формулювань, за якими відшкодування фактичних витрат за копіювання / друк документа треба тлумачити вузько й пов`язувати тільки з паперовими носіями. За контекстними законодавчими приписами терміни «копіювання» та «друк» позначають насамперед будь-який процес виготовлення (множення) відповідних оригіналу документальних відомостей з використанням будь-яких засобів продукування (друку). Виготовлення електронних копій документа (якщо розпорядник їх не має і не зобов`язаний мати у своєму розпорядженні) є одним із таких способів; він теж вимагає залучення додаткового ресурсу й матеріально-технічних затрат, а отже, потребує їх відшкодування.
Водночас, ухвалюючи зазначене судове рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року та зобов`язання ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання».
Також Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відповідність оскаржуваного позивачем у частині наказу критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а отже й відсутність підстав для визнання його протиправним і нечинним.
Однак з такими висновками не погоджуємося, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаємо окрему думку в цій частині.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Щодо висновків Великої Палати Верховного Суду про відповідність оскаржуваного в частині наказу критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, та про відсутність підстав для визнання протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 вересня 2021 року
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 28 вересня 2021 року звернувся до ВРП із запитом відповідно до Закону № 2939-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), у якому просив, зокрема, надати йому публічну інформацію - аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» в електронному вигляді на його електронну пошту.
Відповідач, надаючи на цей запит відповідь від 06 жовтня 2021 року № 26921/0/9-21, направив перших 10 сторінок цього звіту та виставив рахунок за сканування інших сторінок документа, пославшись на положення наказу № 7/0/1-20, яким затверджено розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів (у тому числі виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування), що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП.
Згідно з приписами статті 21 Закону № 2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк у межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.
Таким чином, частиною третьою статті 21 Закону № 2939-VI Кабінету Міністрів України делеговані повноваження для встановлення граничних норм розміру витрат на копіювання та друк документів, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 2939-VI Кабінетом Міністрів України 13 липня 2011 року прийнято постанову № 740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» (далі - постанова № 740), якою затверджено граничні норми витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію.
Постанова № 740 діє зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15 січня 2020 року № 4 «Про внесення змін до граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» (далі - постанова № 4), якою, зокрема, встановлено граничну норму витрат за надання такої послуги, як «виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування», у розмірі «не більше ніж 0,1 відсотка розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб за сканування однієї сторінки».
Як убачається з матеріалів справи, зокрема відзиву ОСОБА_1 на апеляційну скаргу, позивач усвідомлює та погоджується з тим, що процес оцифрування відповідачем запитуваного ним документа вимагає зусиль, що може зумовити фінансові витрати. Однак він не погоджується з тим, що витрати розпорядника інформації у цьому випадку встановлені у граничному розмірі, передбаченому постановою № 740, та вважає, що відшкодуванню підлягають саме фактичні витрати. На думку позивача, встановлена наказом № 7/0/1-20 вартість відшкодування фактичних витрат за сканування однієї сторінки в розмірі 0,1 відсотка від прожиткового мінімуму є необґрунтованою.
Так, зі змісту наказу № 7/0/1-20 вбачається, що Голова ВРП Овсієнко А. А. згідно із частиною третьою статті 21 Закону № 2939-VI, керуючись постановою № 740 зі змінами, затвердив розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, відповідно до якого розмір фактичних витрат за виготовлення, зокрема, цифрових копій документів шляхом сканування становить 0,1 відсотка розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб за сканування однієї сторінки.
З листа ВРП від 18 жовтня 2021 року № 27154/0/9-21 вбачається, що окремого документа, на підставі якого було розраховано, встановлено та/або обґрунтовано вартість сканування документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є ВРП, у Раді не створено.
Таким чином, розпорядник інформації (відповідач) визначив розмір фактичних витрат на сканування документа в межах граничних норм, встановлених постановою № 740 у редакції постанови № 4, однак не обґрунтував його належним розрахунком фактичних витрат. Відповідач не надав жодних доказів, що фактичні витрати, які він несе за виготовлення електронної копієї однієї сторінки, досягають саме граничного рівня, визначеного постановою № 740.
На нашу думку, обґрунтованими є доводи позивача щодо безпідставності визначення розміру фактичних витрат у процентному співвідношенні від розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб без аргументування фактичних витрат. У такому випадку виникає ситуація, коли вартість сканування однієї сторінки збільшується після зростання відповідного розміру прожиткового мінімуму незалежно від того, чи зростають фактичні витрати з боку розпорядника інформації.
Попри відсутність, прямого встановленого законодавством обов?язку відповідача як розпорядника інформації створювати окремий документ з розрахунком вартості виготовлення цифрових копій шляхом сканування, як про це зазначає відповідач, ВРП, затверджуючи такий розрахунок шляхом ухвалення оскаржуваного в частині наказу № 7/0/1-20, не може діяти виходячи лише зі встановлених постановою № 740 граничних норм. Натомість відповідний розрахунок повинен бути проведений розпорядником інформації обґрунтовано, розумно та без перевищення розміру понесених ним фактичних витрат на сканування однієї сторінки, включаючи, наприклад, затрачену електроенергію тощо.
Затверджуючи розмір фактичних витрат на сканування документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядник інформації повинен діяти згідно зі своєю метою - відшкодувати відповідні реальні витрати, яких він зазнає в результаті виконання оцифрування документа, наданого на запит. Будь-які необґрунтовані оплати покладають на запитувача інформації надмірний фінансовий тягар, що у свою чергу обмежує його право на доступ до інформації. При цьому розпорядник інформації не позбавлений права збільшувати розмір фактичних витрат у передбаченому законодавством порядку у випадку настання певних обставин (наприклад, необхідність ремонту сканувального обладнання чи зростання вартості затраченої електроенергії). Однак, на нашу думку, такі розрахунки фактичних витрат повинні бути обов?язково обґрунтованими та в межах граничних норм, встановлених законодавством.
З огляду на вказане вище вважаємо, що встановлення розпорядником інформації плати за понесені ним фактичні витрати на сканування запитуваного документа відповідає вимогам законодавства. Однак такі витрати повинні бути дійсними та розумними. Встановлення розміру фактичних витрат в оскаржуваному в частині наказі в розмірі граничної норми, встановленої постановою № 740,є необґрунтованим, що свідчить про його невідповідність критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України. Відповідно, на нашу думку, ВРП як розпорядник інформації, надаючи позивачу відповідь на його запит від 28 вересня 2021 року, якою визначила розмір плати за сканування аналітичного звіту «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» (підготовлений у рамках програми Агентства США з міжнародного розвитку USAID реформування сектору юстиції «Нове правосуддя») саме у розмірі, встановленому наказом № 7/0/1-20, діяла помилково.
Наведене, на нашу думку, є підставою для зміни у цій частині оскаржуваного рішення шляхом викладення мотивувальної частини з урахуванням наведених вище висновків.
Щодо висновку Великої Палати Верховного Суду про відмову в задоволенні позовної вимоги про зобов`язання ВРП негайно надати позивачу один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання»
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Таким чином, у разі виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень суд закриває провадження у справі, якщо відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Як убачається з матеріалів справи, аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання» вже направлявся позивачу листом ВРП від 27 травня 2022 року № 2597/0/9-22 на виконання рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справі № 9901/119/21. Така інформація надана позивачу безкоштовно. Таким чином, станом на час розгляду справи в суді першої інстанції відповідач виправив оскаржуване порушення, надавши ОСОБА_1 запитувану інформацію, а тому, на нашу думку, наявні підстави для закриття провадження в частині вимоги про зобов?язання ВРП негайно надати позивачу один із запитуваних документів, а саме аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання».
Отже, на нашу думку, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року в частині, якою зобов`язано ВРП надати ОСОБА_1 в електронній формі аналітичний звіт «Дисциплінарна відповідальність суддів: практика Вищої ради правосуддя 2017-2018 років і проблемні питання», слід було скасувати та провадження у справі в цій частині закрити. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 жовтня 2022 рокув частинах, якими визнано протиправним надання ВРП неповної інформації на запит позивача від 28 серпня 2021 року та визнано протиправним і нечинним наказ Голови ВРП № 7/0/1-20 від 29 січня 2020 року щодо встановлення плати за виготовлення цифрових копій документів шляхом сканування, слід було змінити, виклавши мотивувальну частину з урахуванням викладених вище висновків, а в іншій частині - залишити без змін.
Судді: І. В. Желєзний
Ю. Л. Власов
Л. Й. Катеринчук