ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Власова Ю. Л., Ткачука О. С.
у справі № 9901/300/21 (провадження № 11-484заі21) за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року (судді Олендер І. Я., Гончарова І. А., Юрченко В. П., Хохуляк В. В., Ханова Р. Ф.)
Рух справи
У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила: визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо невиконання частин першої та четвертої статті 10-1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), яка полягає у неоприлюдненні рішень Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних; зобов`язати ВРП оприлюднити рішення ВРЮ у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 листопада 2021 року позовну заяву у цій справі залишив без розгляду відповідно до вимог пункту 8 частини першої статті 240, частин третьої та четвертої статті 123 Кодексу адміністративного судочинство України (далі - КАС України). Висновок суду про наявність підстав для залишення позову без розгляду обґрунтовано тим, що позивачка пропустила строк, визначений процесуальним законом для звернення до суду із цим адміністративним позовом. При цьому вказані нею підстави у заяві про поновлення процесуального строку звернення до адміністративного суду є неповажними.
Не погодившись із цим судовим рішенням, позивачка подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 березня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції, згідно з яким, оскільки з дати, коли почала діяти ВРП (12 січня 2017 року), до дати звернення позивачки до суду минуло більше чотирьох років, а з дати прийняття постанови Кабінету Міністрів України № 409 від 17 квітня 2019 року (далі - Постанова № 409) (зобов`язано оприлюднювати рішення ВРП) минуло понад два роки, немає підстав вважати, що позивачка упродовж цих років не могла ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не могла звернутися до суду за захистом порушеного, на її думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Наведені скаржницею обставини, якими вона обґрунтовує поважність причин пропуску строку звернення до суду, не дають підстав вважати їх об`єктивними та непереборними. ЇЇ процесуальна поведінка не демонструє повноти та достатньої зацікавленості щодо належного захисту порушених, на її думку, прав в судовому порядку. ОСОБА_1 не довела, що у цій справі можливість вчасного подання нею позову не мала суб`єктивного характеру, тобто не залежала від її волевиявлення. Натомість пропуск строку звернення до суду через пасивну поведінку позивачки щодо захисту порушених, на її думку, прав і небажання їх реалізувати в повній мірі не є поважною причиною пропуску строку. При цьому позивачка повинна була дізнатися про оскаржену нею бездіяльність відповідача задовго до того, як звернулася до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Однак з таким висновком не погоджуюся та відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаю окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Згідно із частиною другою статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
Відповідно до статті 5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
За частиною першою статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно з положеннями частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.
Частиною четвертою статті 10-1 Закону № 2939-VІ визначено, що перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.
На виконання цієї норми закону постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (набрала чинності 24 жовтня 2015 року) затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Положення).
Пунктом 3 Положення передбачено, що розпорядники інформації згідно із цим Положенням завантажують у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком. Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати у формі відкритих даних усю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні та стосується конкретного набору даних.
Набори даних завантажуються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. У разі внесення змін до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, розпорядник інформації у тримісячний строк з дати набрання чинності такими змінами здійснює їх завантаження та подальше оновлення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних (абзаци перший і другий пункту 4 Положення у редакції підпункту 2 пункту 1 Постанови № 409).
Таким чином, на нашу думку, у випадку допущення розпорядником інформації триваючої протиправної бездіяльності, яка полягає, зокрема, у неоприлюдненні нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), встановлені процесуальним законом строки звернення до суду з позовом не можуть бути підставою для узаконення допущеного суб?єктом владних повноважень порушення, а відтак не можуть бути підставою для відмови особі у захисті порушеного її права на доступ до публічної інформації. В іншому випадку особа, права якої порушені внаслідок допущення триваючої бездіяльності суб?єктом владних повноважень, буде позбавлена можливості відновити свої порушені права. Натомість застосування шестимісячного строку звернення до суду матиме наслідком легалізацію триваючого порушення.
Вважаємо, що у випадку, якщо на відповідача покладено обов?язок опублікування рішень ВРЮ у форматі відкритих даних на офіційному вебсайті та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних (що необхідно перевірити під час розгляду цієї справи по суті) та він на сьогодні не виконаний (також підлягає встановленню під час розгляду справи по суті), шестимісячний строк звернення до суду у цьому випадку не застосовується.
З урахуванням викладеного вище вважаємо, що суд першої інстанції, з яким погодилась Велика Палата Верховного Суду, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України, а відтак апеляційну скаргу необхідно було задовольнити, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 листопада 2021 року скасувати, а справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
Судді Великої Палати Верховного Суду І. В. Желєзний
Ю. Л. Власов
О. С. Ткачук