ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 320/4960/21 (провадження № 11-470апп21)за позовом ОСОБА_1 до Вишгородської міської територіальної виборчої комісії (далі - Вишгородська міська ТВК), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_2 , Вишгородська міська рада (далі - Міськрада), про визнання протиправною та скасування постанови
Стислий виклад обставин справи
У квітні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову Вишгородської міської ТВК від 14 квітня 2021 року № 2 «Про визнання обраним наступним за черговістю кандидата у депутати Вишгородської міської ради».
Цим рішенням Вишгородська міська ТВК визнала, що ОСОБА_1 поєднувала свій статус депутата Міськради з посадою та діяльністю, на які поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва.
Не погодившись із цим рішенням відповідача, ОСОБА_1 конкретизувала, що на момент балотування на посаду депутата Міськради вона обіймала посаду керівника одного зі структурних підрозділів Міськради (начальник відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин), перебування на якій охоплюється поняттям «займатися службовою діяльністю, дозволеною законом» і водночас не є таким, що забороняє їй кандидувати до Міськради. На час визнання її переможцем виборчих перегонів вона обіймала посаду з такими самими функціями, яка за Конституцією та законами України не відноситься до тих, що утворюють несумісність статусу депутата місцевої ради та службової діяльності на посаді, яку вона обіймала.
З погляду позивачки, спірну постанову відповідач ухвалив на підставі неперевірених відомостей, не на основі засвідчених офіційних документів як обов`язкової умови для визначення підстави дострокового припинення депутатських повноважень без рішення відповідної місцевої ради, а також з порушенням статей 283, 284 Виборчого кодексу України (далі - ВК України), оскільки наступна за черговістю кандидатка в депутати Міськради ОСОБА_2 заяви про реєстрацію її депутатом не подавала.
Покликається позивачка й на те, що незадовго до ухвалення спірного рішення (12 квітня 2021 року) вона була переведена з посади керівника структурного підрозділу виконавчого комітету Міськради на посаду службової особи цього підрозділу й відтак не обіймала посади, діяльність на якій відповідач визнав несумісною зі статусом депутата місцевої ради.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційноїінстанцій
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 31 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
Рішення суди мотивували тим, що одночасно з виконанням обов`язків депутата Міськради позивачка входила до складу апарату виконавчого комітету Міськради (обіймала посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин в апараті виконавчого комітету), що є несумісним зі статусом депутата місцевої ради.
ОСОБА_1 не примирилася з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і зверталася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просила скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 вересня 2021 року відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою, а ухвалою від 12 листопада 2021 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Рішення про передачу мотивував потребою відступу від правового висновку Верховного Суду України, викладеного у справі з аналогічними правовідносинами.
Суд виходив з того, що відповідно до підпункту 8 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів <…>, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія <…> вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду взяв до уваги судову практику судів касаційної інстанції, проаналізував положення Закону України від
11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93?IV), Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97?ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та дійшов висновку, що особа, яка займає посаду керівника відділу виконавчого комітету, обов?язково має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом за видом займаної нею посади.
Зокрема, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, ухваливши постанову від 8 квітня 2020 року у справі № 812/363/18, вивела висновок, що особа, яка займає посаду керівника відділу виконавчого комітету, обов`язково має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом з огляду на займану нею посаду.
Однак, як вважає касаційний суд, Верховний Суд України в постанові від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16 зробив правовий висновок, який, як вважає позивачка, проігнорували суди попередніх інстанцій і відповідно до якого посадою, не сумісною з виконанням депутатських повноважень, є членство у складі виконавчого комітету шляхом включення особи до затвердженого персонального складу виконавчого комітету. У разі невключення до такого персонального складу особи, яка займає посаду, наведену в переліку частини третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР, за висновком Верховного Суду України, закон не містить заборони на зайняття депутатом місцевої ради такої посади (не є сумісництвом). Тому зазначена обставина не може бути безумовною підставою для дострокового припинення депутатських повноважень у розумінні статей 5 та 7 Закону № 93-IV.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду визнала за необхідне відступити від висновків Верховного Суду України щодо застосування положень частини третьої статті 51 Закону № 280/97?ВР, пункту 4 частини першої статті 5 та частини першої статті 7 Закону № 93-IV, викладених у постанові від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 травня 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року скасовано і ухвалено нове рішення про задоволення позову. Визнано протиправною та скасовано постанову Вишгородської міської ТВК від 14 квітня 2021 року № 2 «Про визнання обраним наступним за черговістю кандидата у депутати Вишгородської міської ради».
Обставини справи встановлені судами
15 липня 2020 року Верховна Рада України призначила дату виборів депутатів сільської, селищної міської ради, які мали відбутися 25 жовтня 2020 року.
ОСОБА_1 брала участь у цих виборах, була висунута і зареєстрована як кандидат у депутати до Міськради.
На час реєстрації кандидатом у депутати з 5 травня 2019 року обіймала посаду начальника організаційного відділу Міськради.
25 жовтня 2020 року на місцевих виборах позивачку обрали депутатом Міськради. Вишгородська міська ТВК провела реєстрацію обраних депутатів відповідно до статті 283 ВК України, зокрема й ОСОБА_1 . Про її обрання Вишгородська міська ТВК винесла постанову № 72 від 24 листопада 2020 року.
На час реєстрації ОСОБА_1 обраним депутатом Міськради вона обіймала ту саму посаду, що й на момент реєстрації кандидатом на участь у виборах до цієї ради.
26 листопада 2020 року I сеcія VIII скликання Міськради винесла рішення № 1/9 «Про утворення виконавчого комітету Вишгородської міської ради VIII скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу», яким утворила виконавчий комітет Міськради в кількості 17 осіб із зазначенням прізвищ, видів діяльності та займаних посад. До складу виконавчого комітету ОСОБА_1 не була включена.
26 грудня 2020 року Міськрада на третій сесії VIII скликання видала рішення «Про внесення змін до рішення від 26.11.2020 року № 1/9 «Про утворення виконавчого комітету Вишгородської міської ради VIII скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу», яким збільшила кількісний склад виконавчого комітету Міськради до 19 осіб за рахунок двох персоналій, прізвища, ім`я, по батькові та посади яких не збігаються з особистими даними позивачки.
За розпорядженням Міськради (по особовому складу) від 6 січня 2021 року № 19 ОСОБА_1 була переведена на посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради, а розпорядженням від 12 квітня 2021 року № 188 переведена з посади начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради на посаду головного спеціаліста того самого відділу.
На час реєстрації ОСОБА_1 кандидатом у депутати Міськради і реєстрації її як обраною депутаткою цієї ради остання, крім посади начальника організаційного відділу Міськради, не обіймала інших посад та не займалася діяльністю, на які поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва.
14 квітня 2021 року від громадянина ОСОБА_3 на адресу голови Вишгородської міської ТВК надійшла заява з повідомленням про те, що станом на 23 березня 2021 року ОСОБА_1 обіймала посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин виконавчого комітету Міськради та одночасно виконувала обов`язки депутата Міськради, хоча таке поєднання посад та видів діяльності з погляду закону є несумісним зі статусом депутата місцевої ради й тому має бути усунене через припинення повноважень депутата останньої.
Згідно з протоколом засідання Вишгородської міської ТВК від 14 квітня 2021 року на порядок денний засідання було поставлено два питання: 1) про залишення повідомлення громадянина ОСОБА_3 без розгляду; 2) про визнання обраним наступним за черговістю кандидата в депутати Міськради.
Під час обговорення першого питання порядку денного голова комісії отримав від громадянки ОСОБА_2 , яка також балотувалася в депутати Міськради, заяву про реєстрацію її депутатом місцевої ради як наступного за черговістю кандидата в депутати Міськради від Київської обласної організації Політичної партії «За майбутнє».
За результатами голосування по другому питанню Вишгородська міська ТВК винесла постанову від 14 квітня 2021 року № 2 «Про визнання обраним наступним за черговістю кандидата у депутати Вишгородської міської ради». За таке рішення одностайно проголосували 10 (десять) членів комісії.
Відповідач свою постанову мотивував тим, що ОСОБА_1 входить до складу апарату виконавчого комітету Міськради, обіймає посаду начальника відділу культури, молоді, спорту, туризму та міжнародних відносин, що є несумісним зі статусом депутата місцевої ради. Тому на підставі положень статей 278та 283 ВК України, статті 51 Закону № 280/97-ВР, статті 7 Закону № 93-IV, статті 10 Закону України від 7 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) Вишгородська міська ТВК визнала обраним депутатом Міськради ОСОБА_2 , наступну за черговістю кандидатку в депутати Міськради в єдиному виборчому списку Київської обласної організації Політичної партії «За майбутнє», та вирішила зареєструвати останню депутатом цієї міської ради від означеної обласної організації політичної партії.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Національне законодавство не містить чітких, однозначних, вичерпних і відображених в одному законі відносно відокремлених від інших і пов`язаних між собою правових норм, які регулюють відносини несумісності статусу депутата місцевої ради з функціями та повноваженнями будь-якої іншої посади, на які поширюється дія Конституції і законів України, і зумовлюють необхідність вчинення суб`єктом правовідносин дій, спрямованих на подолання такої несумісності.
Виборче законодавство не конкретизує, здійснення якої саме діяльності й зайняття якої саме посади є несумісними зі статусом депутата місцевої ради та спричиняє обмеження на суміщення цих видів діяльності.
Отже, ні ВК України, ні закони № 93-IV, № 2493-III не відносять посаду керівника структурного підрозділу органу місцевого самоврядування до переліку посад та видів діяльності, які підпадають під визначення посад, не сумісних зі статусом депутата місцевої ради.
В ініційованій за позовом ОСОБА_1 справі було встановлено, що позивачка на час реєстрації її кандидатом на участь у виборах до Міськради, на час проведення виборів, на дату реєстрації її депутаткою, обраною до Міськради (24 листопада 2020 року), на дату формування виконавчого комітету Міськради (26 листопада 2020 року), на день появи приводу для розгляду підстав про дострокове припинення депутатських повноважень позивачкою (квітень 2021 року) і на час винесення спірного рішення займалася службовою діяльністю на посаді керівника відділу Міськради, на яку за законом не поширюються обмеження щодо несумісності зі статусом депутата місцевої ради.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду не вбачає підстав для відступу від правового висновку, зробленого в постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуючись із позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спір у цій справі виник через дострокове припинення повноважень депутата міської ради у зв`язку з несумісністю його статусу депутата місцевої ради з одночасною службовою діяльністю на посаді керівника відділу виконавчого комітету міської ради.
Відповідно до статті 2 Закону № 93-IVдепутат місцевої ради є представником інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу.
Депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим він наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів (стаття 3 Закону № 93-IV).
Пунктом 4 частини першої статті 5 Закону № 93-IVпередбачено, що однією з підстав дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради є недотримання вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності (обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень).
Несумісність зумовлена природою відповідного представництва, характеру його діяльності та участю депутата у здійсненні місцевого самоврядування. Вимога щодо несумісності є складовою статусу місцевого депутата, однією з ознак його мандата, яка полягає у встановленні безпосередньої заборони поєднання депутатського мандата з роботою на іншій несумісній посаді. Недотримання цієї вимоги є порушенням приписів статті 7 Закону № 93-IVта має наслідком дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради.
При цьому норми Закону № 93-IV не передбачають прийняття відповідною радою спеціального рішення про дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради, зокрема, у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень. Тож повноваження депутата в цьому випадку припиняються за наявності такої підстави, засвідченої офіційними документами. Спори щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом (частина третя статті 5 Закону № 93-IV).
У Рішенні Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року № 6-рп/98 у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа щодо статусу депутатів рад) зазначено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою голови чи заступника голови будь-якої ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
За змістом частини першої статті 6 Закону № 93-IV депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю.
Водночас за приписами частини першої статті 7 Закону № 93-IV депутат місцевої ради, який перебуває, зокрема, на посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді <…> з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
Відповідно до частини першої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (частина восьма статті 51 цього Закону).
Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради (частина друга статті 51 Закону № 280/97-ВР).
Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб (частина третя статті 51 Закону № 280/97-ВР).
Аналіз процитованої вище норми дозволяє дійти висновку, що законодавець встановлює обов`язок щодо включення до складу виконавчого комітету особи, яка займає посаду, наведену в переліку цієї норми. Така особа має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом у силу займаної посади. Цей висновок, на наш погляд, є застосовним до всіх посад, перелік яких наведено в цій нормі.
На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 51 Закону № 280/97-ВР).
До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради (частина дев`ята статті 51 Закону № 280/97-ВР).
За приписами статті 10 Закону № 2493-III керівники відділів відносяться до посад в органах місцевого самоврядування, на які особи призначаються головою відповідної місцевої ради на конкурсній основі або за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Разом з тим частиною третьою статті 8 Закону № 93-IVта статтями 7 і 12 Закону № 2493-III передбачено, що відповідно на депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції», у зв`язку із чим означені особи зобов`язані дотримуватися передбачених цим Законом правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.
Ураховуючи наведене, вважаємо, що керівник відділу виконавчого комітету в апараті виконавчого комітету як особа, яка обов`язково «за посадою» повинна входити до складу виконавчого комітету ради, не може бути депутатом будь-якої ради.
Депутат, який делегований у місцеву раду для представництва інтересів громади, фактично вступає в конфлікт інтересів між інтересами громади, які він має представляти в раді, та обов`язками керівника відділу виконавчого комітету, створюючи ситуацію, коли депутат сам себе контролює, що є неприпустимим.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із доводами Великої Палати Верховного Суду про відсутність підстав для відступу від правового висновку, зробленого в постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
На нашу думку, касаційну скаргу ОСОБА_1 потрібно було б залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021року - без зміни.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук