ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж М., Крет Г. Р., Прокопенка О. Б., Ткача І. В. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09 лютого 2022 року у справі № 9901/65/20 (провадження № 11-258заі21) за позовом Публічного акціонерного товариства «Авіакомпанія «ЮТейр» (далі - ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр», Товариство) до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Служба безпеки України (далі - СБУ), Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), про визнання частково протиправним та скасування частини Указу Президента України.
1. 16 березня 2020 року ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» звернулося до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 176/2018, спірний акт) у частині введення в дію пункту 157 додатка 2 до рішення РНБО від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» до ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр».
2. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 березня 2020 року позовну заяву ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» залишив без руху через її невідповідність вимогам статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема положенням частини першої статті 123 цього Кодексу (наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду), та встановив позивачу строк для подання до суду заяви про поновлення процесуального строку звернення до адміністративного суду.
На виконання вимог цієї ухвали ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» подало заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій зазначило, що про порушення своїх прав дізналося з листа СБУ від 16 вересня 2019 року, а тому шестимісячний строк звернення до суду не порушило. ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» просило також поновити строк звернення до суду.
3. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 травня 2020 року визнав, що позивач подав позовну заяву в межах строків звернення до суду, передбачених статтею 122 КАС України, зокрема в межах шестимісячного строку з моменту отримання листа СБУ від 16 вересня 2019 року, і відкрив провадження в адміністративній справі за позовом ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» до Президента України про визнання частково протиправним та скасування частини Указу № 176/2018.
4. 11 червня 2020 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, у якому висловив пропозицію залишити без розгляду позовну заяву ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» через пропуск строку звернення до суду.
На підтвердження своїх доводів відповідач зазначив, що спірний акт був оприлюднений в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» від 21 червня 2018 року № 16, відтак є підстави стверджувати, що шестимісячний строк звернення до адміністративного суду закінчився 21 грудня 2018 року. Натомість ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» з позовом до суду звернулося 16 березня 2020 року або, інакше кажучи, поза межами шестимісячного строку.
5. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою (далі - КАС ВС) від 10 червня 2021 року відмовив у задоволенні клопотання представника ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» про поновлення строку звернення до суду; позовну заяву ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» залишив без розгляду на підставі частини третьої статті 123 КАС України.
ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» не погодилося із цим рішенням суду і подало апеляційну скаргу, у якій просить його скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
З погляду автора скарги, обізнаність про видання спірного акта не свідчить про те, що позивачу було відомо про порушення його прав саме з дати прийняття такого рішення. Не заперечує, що про обмеження його прав цим актом йому справді стало відомо з дати його публікації, яким такі обмеження були запроваджені. Однак вважає, що відлік строку звернення до суду починається з моменту обізнаності особи про (зміст, суть) порушення її прав, а не про [факт] обмеження. Переконував, що позивач не міг звернутися до суду з обґрунтуванням вимог у цій справі раніше, ніж дізнався про причини застосування санкцій. Обізнаність з підставами запровадження щодо позивача санкцій дозволяє виконати вимоги процесуального закону щодо належного обґрунтування своїх позовних вимог про скасування спірного акта.
Апелював також і до того, що суд першої інстанції, після того як розглянув подане на стадії підготовчого провадження клопотання відповідача про залишення позову без розгляду і закрив підготовче провадження, відповідно до вимог статті 122, частин п`ятої, дев`ятої статті 160, статей 180, 204 КАС України не вправі був повертатися до розгляду клопотання про порушення строків звернення до суду, які вже були розглянуті.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що доводи позивача стосовно вчинення ним активних дій задля з`ясування підстав застосування до нього санкцій тоді, коли КАС України визначає механізм захисту прав позивача у разі неможливості отримання ним інформації, необхідної для звернення до суду - витребування доказів, порядок подання доказів та можливість поновлення строку для подання доказів, не свідчать на користь поважності причин пропуску строку звернення до суду.
Представник Президента України також зауважив, що підстави для застосування санкцій до позивача прямо визначені статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» та не потребують додаткового звернення до уповноважених органів про отримання додаткових роз`яснень, необхідних для звернення особи до суду. Отже, позивач мав право в межах визначених процесуальним законодавством строків звернутися до суду.
У зв`язку з викладеним представник Президента України просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр», а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.
Аналогічні наведеним доводам надала пояснення третя особа у справі - СБУ.
6. За наслідками розгляду цієї апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) 09 лютого 2022 року винесла постанову, якою залишила оскаржене рішення КАС ВС без змін.
7. Велика Палата загалом погодилася з доводами суду першої інстанції і, серед іншого, зазначила, що колегія суддів, яка розглядає справу, має повноваження виправити процесуальні помилки, допущені на момент відкриття провадження у справі суддею одноособово, саме з огляду на гарантії справедливого суду. Вказане повноваження стосується не лише вирішення питання про наявність підстав для поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, але й, наприклад, можливості закрити провадження у справі в разі встановлення під час її розгляду того, що вона не належить до юрисдикції адміністративного суду (пункт 1 частини першої статті 238 КАС України). Понад те, колегія суддів не може ігнорувати наявність клопотання сторони відповідача про залишення адміністративного позову без розгляду, яке в обов`язковому порядку підлягає вирішенню. У цій справі розгляд такого клопотання був пов`язаний з вирішенням заяви позивача про поновлення строку на звернення до адміністративного суду, яку вирішив не розглядати суддя-доповідач, відкриваючи провадження у справі.
Вищевказана мета гарантування справедливого судочинства є легітимною, а процесуальні дії колегії суддів - пропорційними цій меті. Зважаючи на наведені вище приписи КАС України, суддя-доповідач не має права вирішального голосу в колегії суддів, яка розглядає справу. З огляду на колегіальний розгляд справ, підсудних Верховному Суду, члени колегії суддів не обмежені думкою судді-доповідача. Його власне бачення того, чи пропустив позивач строк звернення до адміністративного суду на момент відкриття провадження у справі, не є визначальним для колегії суддів, яка розглядає справу після такого відкриття (особливо, беручи до уваги те, що на час вирішення питання про залишення позовної заяви без руху та на час відкриття провадження у справі думка судді-доповідача щодо того, чи дотримався позивач визначеного законом строку звернення до суду, відрізнялася).
Більше того, дотримання гарантій справедливого судочинства в цій справі забезпечується сторонам переглядом ухвали КАС ВС від 10 червня 2021 року теж колегіальним складом суду, а саме Великою Палатою у складі 21 судді. При цьому Велика Палата має повноваження розглянути скарги позивача на ймовірне порушення процесуальних норм судом першої інстанції під час вирішення питань про поновлення строку на звернення до адміністративного суду та про залишення позову без розгляду.
Далі Велика Палата в контексті обставини звернення ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» з позовом до суду з урахуванням положень частини другої статті 122 КАС України виснувала, що нормою цієї статті Кодексу встановлено шестимісячний строк звернення до суду, який не ставить під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідує легітимну мету якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом шести місяців з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.
8. З постановою Великої Палати від 09 лютого 2022 року не погоджуємося і, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
9. На нашу думку, у цій справі її обставини не дозволяли суду першої інстанції ухвалювати оскаржене судове рішення про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду й водночас вимагали завершення розгляду справи по суті з ухваленням відповідного судового рішення, у якому мали б отримати правову оцінку й належне обґрунтування обставини цього спору, зокрема й ті, що лягли в основу оскарженого судового рішення.
10. Нагадаємо, що за частиною першою статті 55 Конституції Украйни кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо право чи свобода порушені або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзаци перший - третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України у справі № 9-зп від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).
Гарантоване Основним Законом України право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, зокрема й указів Президента України, є видом охоронних (правоохоронних) відносин, які реалізується шляхом участі в ньому відповідних юрисдикційних органів, діяльність яких прописана процесуальними (процедурними) нормами. Суб`єкт цих відносин, приміром кожен, хто вважає, що його право порушено, контактує з уповноваженим юрисдикційним органом, опосередковує та реалізує своє право на позов (право на оскарження, право про захист свого блага) через відповідні процесуальні (процедурні) форми, у яких ці відносини набувають властивостей (ознак) процесуальних правовідносин.
11. Право на оскарження виникає тоді, коли дією чи без діяльністю суб`єкта оскарження відбулося посягання на об`єкт права (матеріальне чи нематеріальне благо (предмет довкілля, інформацію тощо), з приводу якого (чи щодо якого) склалися правовідносини шляхом винесення відповідного рішення, вчинення певної дії або зволікання із вчиненням дій, які належить чинити суб`єкту владних повноважень. Право на оскарження в охоронному правовому відношенні має (повинно мати) матеріальний прояв (властивості), стосуватися юридично значимих, фактично-конкретних життєвих (соціальних) обставин, з якими норми права пов`язують виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Таке право повинно мати під собою об`єктивно обґрунтовану матеріальну основу, свій предмет захисту, обсяг та межі порушеного права, існувати в просторі та часі, досягати рівня «спору» чи конфлікту.
У такому правовому відношенні кожен, хто має право на оскарження, наділяється повноваженнями на вчинення власних дій або/та вимагати від протилежної сторони виконувати свої зобов`язання та функції правомірно, а також має право вимагати конкретних дій від певного юрисдикційного органу, зокрема й суду, який не має стосунку до матеріального права того, хто звертається за його охороною до суду.
Звернення до суду є гарантією реалізації права на захист порушеного права, оскільки через застосування в процесуальному порядку заходів примусу, які надає держава відносно суб`єкта оскарження, досягається мета і виконується завдання процесу - здійснюється правосуддя, встановлюється (об`єктивна) істина і забезпечується захист матеріального права особи.
12. Право на оскарження (право на судовий захист) не є безмежним; воно може припинятися (лімітуватися) у випадках, коли звернення до суду за його захистом провадиться поза часовими (темпоральними, давнісними) рамками. Це означає, що кожен, хто має право на оскарження, користується можливістю захисту свого суб`єктивного (матеріального) права лише в межах нормативно встановленого (прописаного) строку - того відтинку часу, після спливу якого зазвичай право на судовий захист у матеріальному сенсі може припинитися. Це пояснюється тим, що національне законодавство містить положення про строк, у межах якого здійснюється судовий захист порушеного права. Цей строк не впливає (не повинен впливати) на перебіг судового розгляду справи щодо спірних відносин у разі його початку, а питання про його застосування вирішується відповідно до законодавства, яке було чинним на час порушеного права, а не на момент розгляду спору. Цей строк має ознаки давнісного (той, що стосується давності) позовного строку і визначає період існування матеріального права на позов у разі порушення права.
13. Відразу треба зазначити, що давнісний строк на позов (про захист порушеного права) відрізняється від права на можливість пред`явлення позову (звернення до суду) у правовідношенні, коли унормований строк права на позов (про захист порушеного права) (давнісний строк) сплинув. Право на пред`явлення (на подання) позову (звернення) має більш процесуальний сенс, за яким особа має право порушити, підтримувати, контролювати судовий розгляд певного, конкретного, матеріально-правового спору в суді для його вирішення. Кожен, хто реалізує можливість звернення до суду, повинен очікувати настання різних за змістом негативних наслідків пред`явлення позову у разі порушення процесуальних строків звернення до суду, одним з яких може бути ухвалення компетентним (судовим) органом рішення про залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, відмова про відкриття провадження.
14. За визначенням строк звернення до суду за захистом матеріального права та в процесуальному сенсі, як формальна можливість подання позову, завжди пов`язаний з певними об`єктивними фактами (чинниками), явищами, подіями, факторами чи обставинами, поза якими поняття строку як певного часового відрізку не набуває вимірних, значеннєвих, детермінантних, життєво визначальних, правозмінних властивостей (якостей). Ці факти можуть бути різні і містити в собі ознаки (суті), доказове та визначальне значення яких набувають через відповідну суб`єктивну (нерідко необ`єктивну, хибну чи спотворену, тенденційну) оцінку та мають надавати переваги (чи перемогу) в спорі (суперечці, конфлікті).
Юридичну та фактичну природу таких обставин, їхню істинність, достовірність, справедливість, реальність, осяжність, дотичність в охоронних правовідносинах досліджує та встановлює певний юрисдикційний орган, зазвичай суд, у разі коли виникає право на позов (право на оскарження). Ці фактори можуть мати об`єктивну чи суб`єктивну основу виникнення, можуть існувати поза суб`єктивною волею учасника правовідносин, бути очевидним або прихованими, можуть бути відомими й водночас завуальованими чи невідомими. Відомості про їхнє існування можуть з`явитися будь-коли; головне, щоб обставини їх виявлення не містили в собі ознак підлаштованості під їхню наче достовірність та своєчасність виявлення, спотвореності, штучності і недостовірності.
15. Важливо наголосити, що в матеріально-правовому й процесуальному сенсі момент виявлення обставин, які впливають на темпоральні (давнісні) особливості права на оскарження (права на позов) чи права на пред`явлення позову до суду, теж має юридичне значення і вплив як на вирішення спору, так і на ухвалення процесуальних рішень. В останньому ракурсі йдеться про те, що кожен, хто має право на позов чи на подання позовної заяви, в аспекті принципу юридичної визначеності (юридичної певності) повинен очікувати, що якщо заінтересована особа подасть, приміром, позовну заяву поза строками звернення до суду і не назве поважних причин пропуску цього строку або приховає (свідомо або несвідомо) обставини, які ілюструватимуть неповажність причин пропуску, або не знатиме про такі обставини, хоча вони існували й тільки згодом будуть виявлені, й таке подібне, то в такому разі автор твердження про порушення його прав та інтересів вправі очікувати на застосування вимог процесуального законодавства, які можуть потягнути настання для нього негативних наслідків у сфері давнісних (темпоральних) відносин, незалежно від часу виявлення таких обставин. Навіть і тоді, коли вже розпочався судовий розгляд спору по суті. Реалізація темпоральних нормативних положень у такому сенсі не є втручанням у право особи на судовий захист, оскільки право на позов чи оскарження і в матеріальному, і процесуальному значенні охоплює давність як складову права на позов, недотримання якої від початку звернення до суду за захистом цього права передбачає згоду того, хто звертається за захистом порушеного права, на застосування наслідків недотримання строку звернення до суду. Знову ж таки повторимося, незалежно від часу проявлення таких обставин.
16. Водночас треба наголосити, що у випадку, коли особа реалізувала право на звернення до суду поза встановленими законом формальними процесуальними строками з причин, які вона вважає поважними, і правозастосовний компетентний орган визнав їх такими, або з огляду на обставини, що стосуються часових (темпоральних) ознак, які правозастосовний орган розцінив як такі, що свідчать про дотримання строку звернення до суду, далі правозастосовний орган почне розглядати вимоги позову по суті і не будуть встановлені в процесі такого розгляду нові обставини, що впливатимуть на давнісні відносини спору, то тоді не повинно виникати підстав для повторного розгляду питання про дотримання процесуального строку звернення до суду чи «ревізії» раніше ухваленого процесуального судового рішення, до реч, обов`язкового для виконання всіма, зокрема й судом, який його ухвалив, про можливість подання позову й готовність його розгляду по суті. А втім, це не забороняє досліджувати обставини, які не стали перепоною для ухвалення процесуального рішення, приміром відкриття провадження, отримати матеріально правову оцінку, якщо від них залежить право на захист порушеного права.
17. Повертаючись до обставин цієї справи, нагадаємо, що ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» звернулося до суду з позовом про захист свого права на здійснення статутної діяльності, яка зазнала, як вважає Товариство, нелегітимного обмеження через санкційні дії відповідача. З позиції позивача, Указ Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 157 додатка 2 до рішення РНБО від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» до ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» порушив його право на таку діяльність.
Відомо, що цей акт глава держави видав 21 червня 2018 року, а позов про захист свого права та інтересу від такого рішення відповідача, а також про визнання його протиправним Товариство подало 16 березня 2020 року, тобто з пропуском встановленого процесуальним законодавством шестимісячного строку.
ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» не заперечило свою обізнаність з датою видання Указу, як і того, що саме із цієї дати йому стало відомо про обмеження його права.
Поряд із цим, Товариство притримувалося позиції, що відлік шестимісячного строку права на позов і звернення до суду за захистом означеного ним права належить вести від моменту обізнаності особи з обставинами (підставами) порушення її прав та інтересів. Інакше кажучи, позивач вважав, що факт видання Указу, хоча й є обмеженням його прав, але само по собі видання цього акта ще не є порушенням прав та інтересів зацікавленої особи до тих пір, поки не будуть встановлені передбачені законом причини такого обмеження, які, власне й повинні сприйматися тією точкою початку відліку строку звернення до суду.
Товариство доводило, що від дати видання Указу воно не знало підстав застосування санкційних обмежень (тобто обставин, які лягли в основу санкційних заходів). Посилаючись на ці доводи, позивач переконував, що не міг звернутися до суду з обґрунтуванням вимог у цій справі раніше, ніж дізнався про причини застосування санкцій.
ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» повідомило, що вживало заходи для з`ясування причин застосування до нього санкційних заходів, із цього приводу зверталося до комепететнх державних органів з вимогою з`ясувати причини включення його до санкційного списку. Зокрема, у своїй заяві про поновлення строку, яка надійшла до суду 03 квітня 2020 року, наголошує, що його представник із серпня 2018 року контактував з різними посадовими особами Державної авіаційної служби України з метою з`ясування причин застосування до Товариства санкцій.
03 жовтня 2018 року на прохання представника Товариства в приміщенні Державної авіаційної служби та Державного підприємства обслуговування повітряного руху України (далі - ДП «Украерорух») відбулася робоча нарада щодо порушень правил та порядку використання повітряного простору України, на якій був присутній представник Товариства Терещенко О. С. і на порядку денному якої стояло питання застосування до Товариства персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Зазначило також, що 06 листопада 2018 року для з`ясування причин застосування обмежувальних заходів (санкцій) позивач звертався й до ДП «Украерорух».
Щоб з`ясувати підстави запровадження Указом санкцій, Товариство зверталося й до СБУ, яке у своєму листі від 16 вересня 2019 року у відповідь на черговий адвокатський запит від 07 травня 2019 року повідомило, що підставою для запровадження Указом щодо нього санкцій стало начебто виконання 02 червня 2018 року позивачем авіарейсу № 17ГА 447 на повітряному судні (код 42424В) до Автономної Республіки Крим.
Після отримання інформації про підстави запровадження санкцій ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» 16 березня 2020 року звернулося до суду з позовом про захист порушеного права, який подало, як воно вважає, у межах шестимісячного строку (16 вересня 2019 року - коли дізналося від СБУ про підстави порушеного права, 16 березня 2020 року - дата подання позову).
18. КАС ВС ухвалою від 19 березня 2020 року позовну заяву ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» залишив без руху у зв`язку з недодержанням вимог, встановлених статтею 161 КАС України.
На виконання вимог цієї ухвали ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» подало заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій зазначило, що про порушення своїх прав воно дізналося з листа СБУ від 16 вересня 2019 року, а тому шестимісячний строк звернення до суду не порушило. Також ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» просило поновити строк звернення до суду.
КАС ВС ухвалою від 21 травня 2020 року відкрив провадження в цій справі і визнав, що позовну заяву подано в межах строків звернення до суду, передбачених статтею 122 КАС України, зокрема в межах шестимісячного строку з моменту отримання листа СБУ від 16 вересня 2019 року, а тому підстав для вирішення клопотання про поновлення строку звернення до суду немає.
11 червня 2020 року представник відповідача подав до суду відзив на позовну заяву, у якому просив позовну заяву ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» залишити без розгляду через пропуск строку звернення до суду.
Прохання мотивував тим, що позаяк Указ був оприлюднений в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України» від 21 червня 2018 року № 16, то шестимісячний строк звернення до адміністративного суду закінчився 21 грудня 2018 року, а позов Товариство подало 16 березня 2020 року.
Далі суд першої інстанції перейшов до розгляду заявленого спору по суті.
Загалом у провадженні Касаційного адміністративногосуду у складі Верховного Суду ця справа перебувалапонад рік, протягом якого відбулося 8 судових засідань.
19. 10 червня 2021 року суд першої інстанції повернувся до заявленогоу відзиві на позов клопотання представника Президента України про залишення позовної заяви ПАТ «Авіакомпанія «ЮТейр» без розгляду з підстав пропуску останнім строку звернення до суду, що надійшло до цього суду ще 11 червня 2020 року до першого засідання в цій справі. Опираючись на обставини, які були відомі на момент відкриття провадження, суд першої інстанції ухвалив судове рішення, якимзадовольнив клопотання представника Президента України про залишення без розгляду адміністративного позову ПАТ«Авіакомпанія «ЮТейр» до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: СБУ, РНБО, про визнання частково протиправним та скасування в частині Указу ПрезидентаУкраїни та залишив цей позов без розгляду.
Серед іншого, суд послався на те, що під час розгляду цієї справи було встановлено, що Товариство щонайменше з 03 жовтня 2018 року знало про його видання, бо з протоколу робочої наради щодо порушень правил та порядку використання повітряного простору України від 03 жовтня 2018 року, на якій був присутній представник Товариства, вбачається, що на порядку денному цієї наради було обговорення питання застосування до Товариства персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Отож, з погляду суду, протягом шестимісячного строку з 21 червня 2018 року позивач не міг не знати чи не довідатися, що Указ порушує чи обмежує його права, а строк на оскарження має (може) обчислюватись від дати оприлюднення цього акта. Представник позивача в судовому засіданні не заперечував факту обізнаності Товариства про публікацію оскаржуваного Указу 21 червня 2018 року. У контексті цих обставин суд першої інстанції констатував, що перебіг шестимісячного строку звернення до суду для позивача розпочався саме з 22 червня 2018 року.
20. Як видно з оскарженого судового рішення та матеріалів справи, після відкриття позовного провадження (21 травня 2020 року), надходження відзиву відповідача на позов (11 червня 2020 року), яке містило клопотання про залишення позовної заяви без розгляду і розгляд якого не провадився майже впродовж року, нових, невідомих раніше чи досліджених (значеннєво вияснених) факторів (явищ, життєвих ситуацій, подій), які фігурували у справі раніше, встановлено не було. Принаймні в оскарженому судовому рішенні вони не відображені.
21. Відповідно до частини другої статті9 КАС України судрозглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Згідно зі статтею 160 цього Кодексу позовна заява подається у письмовій формі та має відповідати вимогам, встановленим цією статтею.
Положеннями пунктів 5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України передбачено, що позовна заява має містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини та обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача. У разі недотримання вищезазначених вимог, суд спочатку залишає позовну заяву без руху на підставі частини першої статті 169 КАС України, а надалі така позовна заява повертається позивачеві згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
За змістом частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
За частинами першою, третьою, четвертою статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Згідно із частиною першою статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Відповідно до пунктів 7, 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом; з підстав, визначених частинами третьою та четвертоюстатті 123 цього Кодексу.
22. Положення статей 122, 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України є тими нормами права, які регулюють питання строків реалізації права на позов та передбачають наслідки недотримання цих строків. За загальним правилом, якщо особа не подала позов у строки, встановлені законом, та за відсутності будь-яких причин, що об`єктивно завадили їй у цьому, то така особа вправі очікувати реакції суду у виді рішення про повернення позовної заяви чи залишення позовної заяви без розгляду або рішення про відмову у відкритті провадження. У такому разі право на захист порушеного права вважатиметься реалізованим, а в основі реалізації такого права почасти буде поведінка (дії) самої особи, яка непрямо (за мовчанням) схвалила, визнала чи примирилася з діями протилежної сторони.
Однак, якщо є обставини, які завадили вчасно звернутися до суду з об`єктивних причин, то закон дозволяє продовжити чи поновити такий строк. За процесуального підходу ознаки пропуску строку звернення до суду мають виявлялися на стадії прийняття позовної заяви і зазвичай до початку відкриття провадження у справі. Оскільки ніхто не застрахований від помилки, неуважності або інших факторів об`єктивної дійсності, закон дозволяє повернутися до стадії прийняття позовної заяви після відкриття провадження.
23. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду за захистом свого порушеного права не містить вичерпного, детально описаного переліку причин чи критеріїв їх визначення. Натомість закон запроваджує оцінні, якісні параметри визначення таких причин: вони повинні бути поважними, реальними або, як згадано вище, непереборними і об`єктивно нездоланними на час плину строків звернення до суду. Ці причини (чи фактори об`єктивної дійсності) мають бути несумісними з обставинами, коли суб`єкт звернення до суду знав або не міг не знати про порушене право, ніщо правдиво йому не заважало звернутися до суду, але цього він не зробив і через власну недбалість, легковажність, байдужість, неорганізованість чи інше подібне за суттю ставлення до права на доступ до суду порушив ці строки.
Інакшого способу визначити, які причини належить віднести до поважних, ніж через зовнішню оцінку (кваліфікацію) змісту конкретних обставин, хронологію та послідовність дій суб`єкта правовідносин перед зверненням до суду за захистом свого права, немає. Під таку оцінку мають потрапляти певні явища, фактори та їх юридична природа; тривалість строку, який пропущений; те, чи могли і яким чином певні фактори завадити вчасно звернутися до суду, чи перебувають вони у причинному зв`язку із пропуском строку звернення до суду; яка була поведінка суб`єкта звернення протягом цього строку; які дії він вчиняв і чи пов`язані вони з готуванням до звернення до суду тощо.
24.Запровадження можливості повернення до стадії прийняття позовної заяви за передбачених законом підстав не суперечить засадам адміністративного судочинства, відповідає принципам швидкодії та процесуальної економії, оскільки має на меті здійснення ефективного та справедливого правосуддя там, де є «спір», є предмет та межі спірних відносин. Якщо відбулося звернення до суду за захистом порушеного права, за наслідками якого суд з якихось причин відкрив провадження й почав розгляд справи по суті спору, хоча до відкриття чи невдовзі після цього були виявлені обставини, що унеможливлювали пред`явлення позову через сплив строку, то, видима річ, продовження розгляду справи по суті такого звернення (позову, спору) не може бути визнане прийнятним і законним, оскільки існують встановлені законом передумови, які забороняють такий розгляд. Розгляд такого спору не досягне мети правосуддя, бо не можна розв`язувати спір за процедурою, якої на законних підставах не повинно було бути.
25. Процесуальні норми регулюють і правові відносини в обстановці, коли з огляду на обмежені часові рамки ухвалення рішення стосовно поданої позовної заяви неможливо повно і всебічно визнати названі позивачем причини пропуску строку поважними для його поновлення й водночас недостатніми для ухвалення негативного висновку про неповажність причин пропуску строку, а також такими, що з огляду на їх обсяг та зміст (або через брак даних) наче не дозволяють на початковій стадії судового провадження ухвалити рішення про відмову у відкритті такого провадження. Не без того, що в таких випадках суд може відкрити позовне провадження, а невдовзі, якщо виявить нові підстави або з часом уяснить справжню природу поданих раніше обставин, повернутися до питання дотримання строку звернення до суду й ухвалити рішення про передчасність свого висновку про поважність причин пропуску строку. У таких випадках судове провадження відкривається ніби «під умовою», «із застереженням», бо на той час не було достатніх причин, щоб визнати їх поважними для ухвалення протилежного за значенням судового рішення, але воднораз залишає за собою та сигналізує учасникам провадження про можливість повернення до цього питання, якщо будуть для цього підстави. Така ситуація можлива на підставі закону й тільки тоді, коли для цього будуть певні юридичні об`єктивовані фактори, які зумовлюють і виправдовують такі дії суду.
26. Точний, системний та цільовий аналіз процесуальних положень, які регламентують питання дотримання строків звернення до суду з позовом, дозволяє стверджувати, що після відкриття провадження у справі повертатися до питання можливості прийняття позовної заяви через пропуск строку звернення до суду чи з інших законних підстав є виправданим, як правило, на початку судового розгляду. На таке розуміння й застосування цих норм орієнтує текст закону (пункти 7, 8 частини першої статті 240 КАС України) - «Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і…» та «Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення…», у якому увага спрямовується на етап відкриття провадження, який у процедурі судового провадження є початковим, а також здоровий глузд, логічний підхід, принцип законності, правомірної поведінки суду та учасників спору.
27. Правда, у житті можуть створюватися ситуації, коли обставини, що стосуються давнісних, часових відносин, виникають не тільки після відкриття розгляду справи, але й початку розгляду спору по суті чи навіть постановлення судового рішення по суті, яке набрало (або не набрало) законної сили.
Ми не можемо заперечувати, що такі обставини в розумінні положень статі 122, частин третьої, четвертої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України можуть бути використані як підстави для залишення позовної заяви без розгляду. Видається очевидним, що якщо б такі обставини виявилися на стадії прийняття позовної заяви, то вони б унеможливили судовий розгляд справи й ухвалення кінцевих судових рішень. Однаковою мірою такий підхід належить застосувати й до запізнілого виявлення і застосування обставин після відкриття провадження і судового розгляду справи, оскільки наявність таких обставин має уневажнювати результат розгляду справи по суті, через те що існували підстави, які не із самого початку робили цей результат непотрібним.
28. Однак до описаної ситуації не потрібно прирівнювати казус, коли суд виявив факт подання позовної заяви з пропуском строку, із цієї причини залишив позовну заву без руху й запропонував авторові позову назвати причини пропуску строку, у відповідь на яку (пропозицію) останній назвав ці причини. Суд охопив ці причини своїм розсудом, дослідив, оцінив і з урахуванням цих обставин ухвалив рішення про відкриття провадження у справі. При цьому зазначив, що позов поданий у межах строку звернення до суду, не визнавав названі позивачем причини пропуску поважними. А потім за відсутності обставин, які б змушували повернутися до питання дотримання строків звернення до суду, по спливу значного проміжку часу, який сумарно складається з двох шестимісячних строків звернення до суду, не маючи висновку, а звідси - і підстав про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду передчасними, переглядає питання прийняття позовної заяви й на підставі тих самих обставин ухвалює протилежне рішення.
Такого роду дії, на наше бачення, не відповідають точному змісту положень статті 240 КАС України, оскільки не ґрунтуються на фактах, які б давали підстави для їхнього застосування. Такого змісту дії підривають довіру, хай процесуального, але судового, обов`язкового до виконання документа, який діяв упродовж тривалого часу. Такі дії можуть викликати переконання в небажанні суду захистити право на позов, вони суперечать принципу правової (юридичної) визначеності (сталості, стабільності).
Такого змісту дії дозволяють припустити, що суд в оскарженому судовому рішенні послався не на обставини, що стосуються часових відносин, а обставини, які дослідив під час розгляду справи по суті, які набули нових якісних доказових властивостей, і замість використати їх для вирішення спору по суті, застосував для інших цілей, що є неприпустимим.
29. Підсумовуючи наведені обставини, вважаємо, що Велика Палата дійшла поспішного й хибного висновку про законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду. Законним, обґрунтованим і, що є головним, справедливим рішенням у контексті наведених обставин справи мало бути рішення про скасування рішення суду першої інстанції з направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду спору по суті, під час якого, з поміж іншого, позивач реалізував би своє матеріальне право на позов з урахуванням темпоральних відносин, які існують у цих спірних правовідносинах.
Судді В. В. Британчук
Ю. Л. Власов
І. В. Григор`єва
М. І. Гриців
Ж. М. Єленіна
Г. Р. Крет
О. Б. Прокопенко
І. В. Ткач