Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 9901/315/21 (провадження № 11-392 заі 21)
17 листопада 2021 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 у частині за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 серпня 2021 року і постановою від 17 листопада2021 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не можу погодитися з огляду на таке.
1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині пункту 647 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року, яким застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до ОСОБА_1 .
2. Одночасно з пред`явленням позову на підставі вимог статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій просив суд вжити заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України, шляхом зупинення Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 (в оскаржуваній частині) на час розгляду справи.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 серпня 2021 року в задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено, оскільки пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
4. Суд зауважив, що визначена цією нормою заборона є імперативною, жодних винятків із встановленого нею правила чинними нормативно-правовими актами не передбачено. Оскільки позивач просив обрати видом забезпечення позову зупинення Указу Президента України, який відповідно до статті 106 Конституції України є актом Президента України, то заява позивача з огляду на наведене правове регулювання не може бути задоволена.
5. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
6. Велика Палата Верховного Суду відмовляючи у задоволенні апеляційної скарги, зокрема, зазначила таке.
6.1. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
6.2. Частиною другою цієї статті визначено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
- очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
6.3. Згідно із частиною першою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
6.4. Разом з тим пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
6.5. На переконання скаржника, оскаржуваний ним Указ Президента України не підпадає під визначення акта в розумінні статті 151 КАС України, оскільки є актом індивідуальної дії, при цьому ОСОБА_1 зауважує, що заборона забезпечення позову шляхом зупинення акта Президента України поширюється виключно на нормативно-правові акти.
6.6. У загальній правовій теорії під нормативним актом розуміють акт як волевиявлення (рішення) уповноваженого суб`єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов`язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за скоєне ними правопорушення. Правові акти поділяються на нормативні, що регулюють певну сферу суспільних відносин і є загальнообов`язковими; індивідуальні (ненормативні), що породжують права і обов`язки лише у тих конкретних суб`єктів, яким вони адресовані, у конкретному випадку; інтерпретаційні (акти тлумачення норм права), що мають допоміжний характер і, як правило, «обслуговують» нормативні акти.
6.7. У КАС України також закріплені дефініції видів актів. Стаття 2 КАС України визначає, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
6.8. Використавши в статті 151 КАС України загальне поняття акта, законодавець не мав на меті розмежовувати акти за видами, тим самим указав, що норми статті 151 КАС України поширюються як на нормативно-правові акти, так і на акти індивідуальної дії.
6.9. Отже, доводи скаржника щодо непоширення норм пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України на акти індивідуальної дії не можна взяти до уваги, оскільки вони ґрунтуються на хибному тлумаченні норм права.
6.10. Стосовно доводів ОСОБА_1 про можливість зупинення оскаржуваного Указу Президента України, оскільки ним не заявлена одночасно вимога про заборону Президенту України вчиняти певні дії, а саме одночасність цих двох вимог зумовлює застосування пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України, слід зазначити таке.
6.11. Конструкція цієї норми передбачає два альтернативні способи забезпечення позову - заборона зупинення дії актів перелічених у ній органів державної влади та встановлення для цих органів державної влади заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
6.12. Однак жоден з них окремо або обидва одночасно беззастережно не можуть бути застосовані судом, оскільки частина третя статті 151 КАС України чітко визначає, що забезпечення позову не допускається ані шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, ані встановлення для цих органів державної влади заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
6.13. Зацікавлена особа може заявити клопотання про забезпечення позову одним із цих способів або обома одночасно, однак суд таке клопотання задовольнити не може з огляду на безальтернативність заборони законодавцем забезпечувати позов такими способами.
6.14. Отже, постановляючи оскаржувану ухвалу від 05 серпня 2021 року, суд дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення клопотанняОСОБА_1 про забезпечення позову з огляду на імперативний припис пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
7. Проте завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
8. Частина перша статті 3 КАС України також встановлює, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
9. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина перша статті 6 КАС України).
10. Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
11. Частина перша статті 26 Конституції України встановлює, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
12. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина перша статті 55 Конституції України).
13. Дійсно, частина третя статті 151 КАС України встановлює обмеження щодо вжиття заходів забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення актів Президента України.
14. Водночас забезпечення позову в адміністративному судочинстві, зокрема, застосовується у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або коли очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
15. Оскаржуваний у цій справі Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 на момент звернення ОСОБА_1 до суду із позовом про його скасування вже діє та створює для позивача реальну загрозу його видворення за межі України до моменту перевірки судом індивідуальних підстав для застосування до позивача такого заходу як видворення з території України.
16. Стаття 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо забороняє колективне вислання іноземців.
17. За практикою ЄСПЛ зобов`язання держави за статтею 4 Протоколу № 4 до Конвенції вважатимуться порушеними, якщо з території держави відбулося вислання іноземця за відсутності ретельного вивчення компетентним органом держави індивідуальної ситуації такого іноземця, що може бути підставою для його вислання.
18. Беручи до уваги те, що питання правомірності (неправомірності) прийняття оскаржуваного Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 відносно ОСОБА_1 буде встановлена лише рішенням Верховного Суду, прийнятим за результатами розгляду справи № 9901/315/21, у випадку задоволення позову про примусове видворення з України ОСОБА_1 судовим рішенням, що набрало законної сили раніше, ніж рішення Верховного Суду, відновлення законного права позивача на перебування на території України буде неможливим, оскільки чинне законодавство України не містить жодних механізмів відновлення порушеного права іноземця чи особи без громадянства на законне перебування в України, тобто повернення його до України.
19. Отже, відмова у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову шляхом зупинення на час розгляду справи дії Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 в частині, що стосується видворення позивача, несе очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам, свободам й інтересам, що цілком реально може призвести до настання непоправних наслідків для ОСОБА_1 в частині його права перебування на території України на законних підставах.
Таким чином, вважаю, що, керуючись частиною четвертою статті 7 КАС України, відповідно до якої якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії, з метою недопущення можливого порушення конституційного права позивача на перебування на території України на законних підставах, порушення якого в рамках цієї справи буде незворотнім, а також задля виконання міжнародно-правових зобов`язань України, належним процесуальним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б прийняття постанови про скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 серпня 2021 року та прийняття нового судового рішення яким задовольнити заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом зупинення заходів щодо його видворення з території України..
Суддя В. В. Пророк
Окрема думка складена 30 грудня 2021 року.