Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 9901/217/21 (провадження № 11-240 заі 21)
17 листопада 2021 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування санкцій до нього за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2021 року і постановою від 17 листопада 2021 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не можу погодитися з огляду на таке.
1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив суд визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині пункту 634 додатка 1, відповідно до якого до нього застосовано санкції.
2. Одночасно з пред`явленням позову на підставі вимог статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій просив суд вжити заходи забезпечення позову, передбачені статтею 151 КАС України, шляхом зупинення на час розгляду справи дії Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 у частині пункту 13 графи «Вид обмежувального заходу» відповідно до Закону України «Про санкції» пункту 634 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким до ОСОБА_1 застосовано «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України)».
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2021 року в задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено, оскільки пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
4. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
5. Велика Палата Верховного Суду, відмовляючи у задоволенні апеляційної скарги, зокрема, зазначила таке.
5.1. Частиною першою статті 151 КАС України визначено, що позов може бути забезпечено:
- зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
- забороною відповідачу вчиняти певні дії;
- забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
- зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
5.2. На підставі частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
5.3. Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 червня 2011 року № 5?рп/2011 зазначив, що право на забезпечення адміністративного позову може бути обмежене з урахуванням особливостей публічно-правових відносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Регулювання підстав та порядку забезпечення позову здійснюється в інтересах не лише позивача, а й інших осіб - учасників провадження, суспільства, держави в цілому з дотриманням критеріїв домірності (пропорційності).
5.4. Учасниками судового провадження у сфері публічно-правових відносин, врегульованого оспорюваними положеннями КАС України, є, зокрема, парламент та глава держави. Прийняття ними актів та вчинення дій обумовлюються їхнім конституційним статусом та визначеними в Основному Законі України повноваженнями. Недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії пов`язано зі значущістю їх діяльності, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій і зумовлене тим, що використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб. Неможливість застосування судом заходів забезпечення позову у виключних випадках не є обмеженням конституційного права громадян на судовий захист.
5.5. З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правила частини третьої статті 151 КАС України поширюються не лише на нормативно-правові, а й на індивідуальні акти Президента України.
5.6. Тобто оскаржуваний Указ Президента України підпадає під сукупне поняття «акти», визначене частиною третьою статті 151 КАС України.
5.7. ОСОБА_1 звернувся до суду із заявою про забезпечення позову, в якій просив забезпечити його позовну заяву шляхом зупинення на час розгляду справи дії Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 у частині пункту 13 графи «Вид обмежувального заходу» відповідно до Закону України «Про санкції» пункту 634 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким до ОСОБА_1 застосовано «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України)».
5.8. У контексті конституційних повноважень Президента України у сфері національної безпеки й оборони держави Конституційний Суд України в Рішенні від 25 лютого 2009 року № 5-рп/2009 зазначив, що Президент України, здійснюючи керівництво (у зазначеній сфері), спрямовує дiяльнiсть суб`єктiв забезпечення нацiональної безпеки i оборони держави, зокрема Збройних Сил України, Служби безпеки України, Служби зовнiшньої розвiдки України, Державної прикордонної служби України, iнших вiйськових формувань, утворених вiдповiдно до законiв України, на реалiзацiю основ (засад), визначених у пунктi 17 частини першої статтi 92 Конституцiї України та Законi України «Про основи нацiональної безпеки України».
5.9. З урахуванням зазначеного доводи скаржника щодо заборони забезпечення позову, передбаченої частиною третьою статті 151 КАС України, лише шляхом двох одночасних дій, а саме зупинення акта Президента України та заборона (або зобов`язання) вчиняти певні дії, є необґрунтованими, оскільки частиною першою статті 151 КАС України зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта та заборона відповідачу вчиняти певні дії визначені як окремі, самостійні види забезпечення позову.
5.10. Оскільки оскаржуваним Указом Президента України визначено дії певних суб`єктiв забезпечення нацiональної безпеки i оборони держави, а забезпечення позову в цій справі зумовить заборону вчиняти такі дії, то зазначені вимоги пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України перебувають у причинно-наслідковому зв`язку.
5.11. З наведеного слідує, що ОСОБА_1 через забезпечення позову просить зупинити дію Указу Президента України, що відповідно до пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається при забезпеченні позову.
5.12. Викладені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильність висновку суду першої інстанції та не можуть бути підставою для постановлення судом ухвали про забезпечення позову на порушення встановленої процесуальним законом заборони прийняття такого рішення.
6. Проте завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
7. Частина перша статті 3 КАС України також встановлює, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
8. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина перша статті 6 КАС України).
9. Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
10. Частина перша статті 26 Конституції України встановлює, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
11. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина перша статті 55 Конституції України).
12. Дійсно, частина третя статті 151 КАС України встановлює обмеження щодо вжиття заходів забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення актів Президента України.
13. Водночас, забезпечення позову в адміністративному судочинстві, зокрема, застосовується у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або коли очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
14. Оскаржуваний у цій справі Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 на момент звернення ОСОБА_1 до суду із позовом про його скасування вже діє та створює для позивача реальну загрозу його видворення за межі України до моменту перевірки судом індивідуальних підстав для застосування до позивача такого заходу як видворення з території України.
15. Стаття 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо забороняє колективне вислання іноземців.
16. За практикою ЄСПЛ зобов`язання держави за статтею 4 Протоколу № 4 до Конвенції вважатимуться порушеними, якщо з території держави відбулося вислання іноземця за відсутності ретельного вивчення компетентним органом держави індивідуальної ситуації такого іноземця, що може бути підставою для його вислання.
17. Беручи до уваги те, що питання правомірності (неправомірності) прийняття оскаржуваного Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 відносно ОСОБА_1 буде встановлена лише рішенням Верховного Суду, прийнятим за результатами розгляду справи № 9901/217/21, у випадку задоволення позову про примусове видворення з України ОСОБА_1 судовим рішенням, що набрало законної сили раніше, ніж рішення Верховного Суду, відновлення законного права позивача на перебування на території України буде неможливим, оскільки чинне законодавство України не містить жодних механізмів відновлення порушеного права іноземця чи особи без громадянства на законне перебування в України, тобто повернення його до України.
18. Таким чином, відмова у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом зупинення на час розгляду справи дії Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 в частині, що стосується видворення позивача, несе очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам, свободам й інтересам, що цілком реально може призвести до настання непоправних наслідків для ОСОБА_1 в частині його права перебування на території України на законних підставах.
19. Випадок видворення позивача з території України до закінчення розгляду цієї справи на моє переконання становите порушення зобов`язання Держави Україна за статтею 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
20. Щодо посилання Великої Палати Верховного Суду на Рішення Конституційного Суду України від 16 червня 2011 року № 5-рп/2011 вважаю доречним зауважити, що пунктами цього Рішення, які зазначила Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні, врегульоване питання щодо недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні, саме стосовно нормативно - правових актів, тобто актів, що містять загальнообов`язкові правила поведінки (стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації), оскільки Конституційний Суд України вказав, що використання таких засобів забезпечення (зупинення актів Верховної Ради України і Президента України) в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб.
21. Питання забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення акта індивідуальної дії, яким, за висновками самої Великої Палати Верховного Суду, є оскаржуваний Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021, Конституційним Судом України в цьому Рішенні не розглядалося.
Таким чином, вважаю, що, керуючись частиною четвертою статті 7 КАС України, відповідно до якої якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії, з метою недопущення можливого порушення конституційного права позивача на перебування на території України на законних підставах, порушення якого в рамках цієї справи буде незворотнім, а також задля виконання міжнародно-правових зобов`язань України, належним процесуальним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б прийняття постанови про скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2021 року та прийняття нового судового рішення, яким задовольнити заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом зупинення заходів щодо його видворення з території України.
Суддя В. В. Пророк
Окрема думка складена 30 грудня 2021 року.