Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 9901/276/20(провадження № 11-359заі20)
16 грудня 2020 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Переяславської міської радидо Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною в частині, за апеляційною скаргою Переяславської міської ради на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року і постановою від 16 грудня 2020 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржувану - без змін.
Водночас із рішенням Великої Палати Верхового Суду не повністю погодитися з огляду на таке.
1. Велика Палата Верховного Суду, залишаючи апеляційну скаргу Переяславської міської ради без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін, погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
1.1. Свою позицію Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
1.2. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
1.3. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
1.4. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16?рп/2003 у справі №1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
1.5. Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
1.6. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
1.7. Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
1.8. Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізаціїї її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
1.9. Положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статті 5, статті 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тількі ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції.
1.10. У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
1.11. Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки Переяславська міська рада оскаржує Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної Постанови Верховної Ради України не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
1.12. Отже, Велика Палата Верховного Суду, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги, фактично вказала Переяславській міській раді, що спір у цій справі є об`єктом судового конституційного контролю та має вирішуватися Конституційним Судом України.
2. Проте Закон України «Про Конституційний Суд України», яким, зокрема, визначені порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, підстави і порядок звернення до нього, процедуру розгляду ним справ і виконання його рішень, має вичерпний перелік суб`єктів права на конституційне подання.
3. Пунктом 1 частини першої статті 51 Закону України «Про Конституційний Суд України» визначено, що конституційним поданням є подане до Суду письмове клопотання щодо визнання акта (його окремих положень) неконституційним.
4. Статтею 52 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено вичерпний перелік суб`єктів права на конституційне подання, а саме: Президент України, щонайменше сорок п`ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
5. Отже, Переяславська міська рада як орган місцевого самоврядування позбавлена можливості звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, відтак і вирішити спір у цій справі в порядку судового конституційного контролю.
6. Разом із цим за приписами статті 55 та частини третьої статті 125 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
7. Пунктом першим частини першої статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
8. Частиною третьою цієї ж статті визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
9. Також відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципі судового захисту прав місцевого самоврядування.
10. Система місцевого самоврядування включає, зокрема, міську раду (частина перша статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
11. Частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
12. Територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (абзац перший статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
13. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
14. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, зокрема, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
16. Частиною четвертою статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
17. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС України.
18. Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, законності дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України.
19. Разом із цим пунктом 1 частини другої статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
20. Велика Палата Верховного Суду розглянувши апеляційну скаргу в цій справі, акцентувала свою увагу лише на доводах Переяславської міської ради щодо невідповідності оскаржуваної Постанови вимогам Конституції України, зокрема, щодо виду нормативно-правового акта, яким визначений новий територіальний устрій України.
21. При цьому, звертаючись до суду з позовом, Переяславська міська рада просила визнати протиправною та нечинною Постанову у частині, що стосується інтересів територіальної громади, представником якої є позивач, а саме визнати протиправним та нечинним абзац другий підпункту 10 пункту 1 про утворення у Київській області Бориспільського району (з адміністративним центром у місті Бориспіль) у складі територій Бориспільської міської, Вороньківської сільської, Гірської сільської, Дівичківської сільської, Золочівської сільської, Переяславської міської, Пристоличної сільської, Студениківської сільської, Ташанської сільської, Циблівської сільської, Яготинської міської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України, мотивуючи свою вимогу як порушенням вимог Конституції України в частині щодо вирішення питання територіального устрою України шляхом прийняття постанови, а не закону, так і численними порушеннями процедури прийняття оскаржуваної Постанови, передбаченої Регламентом Верховної Ради України.
22. При цьому Переяславська міська рада не просить у своєму позові про визнання оскаржуваної Постанови такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною).
23. Саме лише посилання в позовній заяві на невідповідність дій суб`єкта владних повноважень Конституції України не може означати виключну юрисдикцію Конституційного Суду України, оскільки частина третя статті 6 КАС України (верховенство права) прямо гарантує звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України, а частина четверта статті 7 КАС України зобов`язує суд застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт (який підлягає застосуванню) суперечить Конституції України.
24. Так, порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (стаття 83 Конституції України).
25. Переяславська міська рада у своєму позові вказувала, що оскаржувана Постанова прийнята з порушенням вимог Конституції України та Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
26. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
27. Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» встановлено: «Ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами».
28. Отже, порядок оформлення законопроектів та інших нормативно-правових актів, внесення їх на реєстрацію та реєстрація, попередній розгляд законопроектів та проектів інших актів, включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради України, розгляд та розгляд у першому читанні, порядок прийняття постанов та інших актів Верховної Ради України та скасування рішень Верховної Ради України є стадіями прийняття відповідного рішення парламентом.
29. Таким чином, невиконання або порушення Верховною Радою України вимог Регламенту Верховної Ради України при поданні, розгляді чи прийнятті нормативно-правового акта може призвести до порушення прав та інтересів тих осіб, чиїх прав, свобод та інтересів стосується цей нормативно-правовий акт, що, у свою чергу, впливає на законність такого акта.
30. Отже, вказане свідчить про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та в розумінні статті 266 КАС України підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вважаю, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду мав дослідити питання щодо дотримання вимог Конституції України та Регламенту Верховної Ради України при оформленні, поданні, розгляді та прийнятті оскаржуваної постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», а належним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б прийняття постанови про скасування ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року та направлення справи для продовження розгляду.
Суддя В. В. Пророк
Окрема думка складена 01 лютого 2021 року.