Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 9901/99/20 (провадження № 11-150 заі 20)
28 жовтня 2020 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи: Організація з безпеки і співробітництва в Європі, Представництво Організації Об`єднаних Націй, про визнання незаконною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та відшкодування шкоди за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 квітня 2020 року і постановою від 28 жовтня 2020 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.
Водночас із рішенням Великої Палати Верхового Суду не можу повністю погодитися з огляду на таке.
1. Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу, зазначила, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
2. Свою позицію Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що положеннями пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
2.1 Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
2.2 Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивачка просить зобов`язати Верховну Раду України вжити заходів щодо народного депутата України за його висловлювання під час пленарного засідання та вчинити дії, які, на думку ОСОБА_1 , захистять її права.
2.3 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 10 квітня 2020 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
2.4 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу і на те, що витребування у відповідача стенограми виступу державного службовця Тимошенко Ю. В. 31 березня 2020 року за своєю суттю не є позовною вимогою, а є процесуальним клопотанням позивачки.
2.5 Крім того, відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
2.6 Оскільки цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, то і вимоги ОСОБА_1 про відшкодування їй шкоди не можуть бути розглянуті адміністративним судом.
2.7 Суд першої інстанції також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
3. Проте позивач, звертаючись із позовною заявою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, серед позовних вимог вказала вимоги про витребування у Верховної Ради України стенограми виступу державного службовця Тимошенко Ю. В. 31 березня 2020 року та відшкодування їй шкоди у розмірі заробітної плати депутата.
4. Відповідно до положень статті 55 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» пленарне засідання Верховної Ради стенографується. Ведення стенограми, видання стенографічного бюлетеня пленарного засідання Верховної Ради здійснює Апарат Верховної Ради. Стенограма відкритих пленарних засідань Верховної Ради до її редагування розміщується на офіційному веб-сайті Верховної Ради не пізніше наступного дня після пленарного засідання, після редакційного опрацювання оформляється в тижневий строк і підписується керівником Апарату Верховної Ради.
5. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
6. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (частина перша статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
7. Окрім цього, частиною першою статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачена можливість оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації як до керівника розпорядника, вищого органу так і безпосередньо до суду.
8. Частиною третьою цієї ж статті Закону встановлено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.
9. Приналежність розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації до юрисдикції адміністративних судів також встановлена і статтею 19 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.
10. Разом із цим стаття 21 КАС України, якою регламентовано питання розгляду кількох пов`язаних між собою вимог, а саме частина п`ята, зокрема, встановлює, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
11. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що стенограма пленарного засідання Верховної Ради України є інформацією, що була створена в процесі виконання суб`єктом владних повноважень (Верховною Радою України) своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством та є задокументованою і відображеною, тобто є публічною інформацією, а на спір щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльність Верховної Ради України, як розпорядника такої публічної інформації та відшкодування шкоди завданої такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, поширюється юрисдикція адміністративних судів.
12. Водночас Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не звернув увагу на ці позовні вимоги та як підставу для відмови у відкритті провадження у цій справі зазначив лише про ті позовні вимоги у яких позивач просить зобов`язати орган законодавчої влади України вжити заходів щодо народного депутата України за його висловлювання у парламенті, що заборонено статтею 80 Конституції України, та вимагає вчинити дії, які, на її думку, спрямовані на захист її майнових прав.
13. Проте право особи на доступ до правосуддя гарантоване Конституцією України, положення якої є нормами прямої дії. Зокрема, статтею 55 Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об`єднань і посадових осіб.
14. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Частиною шостою статті 172 КАС України встановлено, що суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.
16. Отже, задля забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду міг застосувати власну ініціативу та роз`єднати позовні вимоги, окремо виділивши вимоги, що підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, і забезпечити розгляд вимог позивача щодо стенограми пленарного засідання Верховної Ради України та відшкодування шкоди, які належать до юрисдикції адміністративних судів та підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.
17. Також слід зазначити, що ОСОБА_1 , дійсно заявляючи у своєму позові позовні вимоги про витребування у Верховної Ради України стенограми виступу Тимошенко Ю. В. 31 березня 2020 року та відшкодування їй шкоди у розмірі заробітної плати депутата, жодним чином не обґрунтувала ці позовні вимоги.
18. Проте за приписами статей 160 та 161 КАС України позовна заява подається в письмовій формі, у якій зазначаються, зокрема, зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини, у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача. Позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги.
19. Під змістом позовних вимог розуміється визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу, який має формулюватися максимально чітко і зрозуміло, а тому особа, звертаючись до суду з позовною заявою, повинна чітко зазначити дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що порушили її право, та повинна вказати спосіб захисту свого порушеного права.
20. Обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги - це конкретні юридичні факти, з настанням яких учасники справи вступають між собою у спірні правовідносини.
21. Частинами першою, другою та третьою статті 169 КАС України визначено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та приймається до розгляду, про що суд постановляє ухвалу в порядку, встановленому статтею 171 цього Кодексу.
22. Отже, враховуючи викладене, вважаю, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, вивчивши належним чином позовні вимоги ОСОБА_1 у частині витребування у Верховної Ради України стенограми виступу Тимошенко Ю. В. 31 березня 2020 року та відшкодування їй шкоди у розмірі заробітної плати депутата, мав дійти висновку про те, що ці позовні вимоги належать до юрисдикції адміністративного суду і підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, та з огляду на необхідність забезпечення права позивача на доступ до правосуддя застосувати положення частини шостої статті 172 КАС України, тобто виділити ці позовні вимоги в самостійне провадження.
23. З`ясувавши, що позов ОСОБА_1 не відповідає приписам процесуального закону щодо форми та змісту позовної заяви, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду мав залишити позов без руху та встановити передбачений КАС України строк для усунення недоліків позовної заяви, зокрема, шляхом подання позовної заяви з уточненими та чітко сформульованими вимогами в зазначеній частині, вказавши обставини, якими позивач обґрунтовує такі вимоги, та зазначивши та/або надавши докази, що підтверджують вказані обставини.
24. І тільки встановивши, що ОСОБА_1 не усунула зазначені в ухвалі суду недоліки, або дійшовши висновку, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду мав би прийняти відповідне процесуальне рішення про повернення ОСОБА_1 її позовної заяви або про відмову в задоволенні позовних вимог,
Отже належним процесуальним рішенням Великої Палати Верховного Суду в цій справі було б скасування зазначеної ухвали судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 квітня 2020 року з одночасним направленням справи до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду і виконання відповідних процесуальних вимог КАС України.
Суддя В. В. Пророк
Окрема думка складена 08 грудня 2020 року.