Окрема думка
суддів Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В., Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кібенко О. Р.
справа № 9901/393/19 (провадження № 11-26заі20)
08 жовтня 2020 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від учинення певних дій за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року і постановою від 08 жовтня 2020 року касаційну скаргу задовольнила частково, скасуваларішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, а провадження у справі закрила.
Водночас з рішенням Великої Палати Верхового Суду не можемо погодитися з огляду на таке.
1. Обґрунтовуючи свою позицію, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за дії, вчинені в межах політичної діяльності, а не під час виконання передбачених Конституцією повноважень, президент несе політичну, а не юридичну відповідальність. Тому Велика Палата Верховного Суду закрила провадження у справі, оскільки заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
2. Водночас, предметом цього спору є протиправне, на думку позивача, спілкування Президента України Зеленського В. О. недержавною мовою на форумі інтернет-діячів 23 травня 2019 року.
3. Відповідно до рішення Конституційного Суду України № 10-рп/99 від 14 грудня 1999 року у справі № 1-6/99 (справа про застосування української мови) положення частини першої статті 10 Конституції України, за яким "державною мовою в Україні є українська мова", треба розуміти так, що українська мова як державна є обов`язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (частина п`ята статті 10 Конституції України).
4. Мова є засобом духовного єднання людей у певну спільноту, а державна мова покликана гуртувати людей в єдиний народ. Українська мова як засіб спілкування й інтелектуального вираження відображає самобутність багатомільйонного українського народу і є основою його духовності й історичної пам`яті. Повноцінне функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території держави є гарантією збереження ідентичності української нації та єдності України. У такому сенсі державна мова є складовою конституційного ладу та конституційною цінністю.
5. Під державною мовою розуміється мова, якій державою надано правовий статус обов`язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя. Положення про українську мову як державну міститься у розділі I "Загальні засади" Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні. Поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом конституційного поняття "конституційний лад".
6. Аналогічний підхід щодо статусу державної мови як обов`язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя підтверджений Конституційним Судом України в пункті 5.1 мотивувальної частини рішення № 8-рп/2008 від 22 квітня 2008 року у справі № 1-18/2008 (справа про мову судочинства).
7. Державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (частини перша та друга статті 10 Конституції України). Публічними сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. Тому кожен вправі очікувати на те, що представники влади виконуватимуть вимоги про володіння державою мовою та про її використання, що забезпечуватиме, зокрема, можливість реалізації права вільно збирати інформацію (частина друга статті 34 Конституції України, частина перша статті 302 Цивільного кодексу України, частина перша статті 5 Закону України «Про інформацію»), зокрема, вільно отримувати її державною мовою у всіх сферах суспільного життя.
8. Володіння українською мовою є однією з обов`язкових умов для зайняття багатьох посад (див., зокрема, статті 103, 127, 148Конституції України).
9. Шляхом конституційного та законодавчого закріплення унормовується застосування української мови як державної. Так, 8 вересня 1997 року Кабінет Міністрів України затвердив Комплексні заходи щодо всебічного розвитку і функціонування української мови (пункт 1 постанови № 998). Необхідність розроблення таких заходів була обґрунтована «великим значенням мовно-культурних процесів у сучасному світі, де мовна політика регулюється державними і законодавчими актами», а також «тією історичною обставиною, що Український народ протягом століть не мав змоги належним чином розвивати національну мову і користуватися нею у всіх сферах діяльності». Тоді Уряд визнав, що «Українська держава покликана усунути цю історичну несправедливість і забезпечити українській мові нормальні умови розвитку і функціонування». Надалі 2 жовтня 2003 року Кабінет Міністрів України затвердив Державну програму розвитку і функціонування української мови на 2004-2010 роки (пункт 1 постанови № 1546), в якій визнав, що «мова є найважливішим засобом людського спілкування та інтелектуального розвитку особистості, визначальною ознакою держави, безцінною і невичерпною скарбницею культурного надбання народу», і що «слід докладати всіх зусиль для розширення сфери функціонування державної мови, щоби вона розвивалася та відігравала консолідуючу роль у становленні громадянського суспільства».
10. 15 лютого 2010 року Президент України видав указ № 161/2010, яким, «ураховуючи необхідність вироблення послідовного і виваженого підходу до вирішення мовних питань, з метою забезпечення додержання конституційних гарантій щодо всебічного розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України, задоволення мовних потреб громадян України», схвалив Концепцію державної мовної політики. У цій Концепції було визнано, що, «незалежна Україна успадкувала деформовану мовну ситуацію, що склалася внаслідок асиміляції українців. У минулому під гаслами боротьби з "малоросійським сепаратизмом" та "українським буржуазним націоналізмом" знищувалася мовно-культурна ідентичність українців. Їх природне бажання зберегти українську мову розглядалося як прояв прагнення до державної незалежності». Автори Концепції вказали, що «незважаючи на задекларованість державного статусу української мови, аналіз мовної ситуації в державі свідчить про наявність політичних спекуляцій щодо її використання, що суперечить інтересам національної безпеки України, ставить під загрозу її суверенітет. Для усунення такої загрози необхідно розширити сферу застосування української мови, стимулювати формування і захист національного мовно-культурного та мовно-інформаційного простору. Держава повинна забезпечити безумовне виконання конституційної норми про всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України».
11. Однак ухвалений незабаром Закон України «Про засади державної мовної політики» від 3 липня 2012 року суттєво змістив акценти правового регулювання з розширення сфери застосування державної мови на створення можливостей для широкого застосування регіональних мов або мов меншин. У статті 6 цього Закону, яка мала назву «Державна мова України», з одного боку, було вказано, що «жодне положення цього Закону не може тлумачитися як таке, що спрямоване на звуження сфери використання державної мови» (частина п`ята вказаної статті). А з іншого боку, у тій самій статті був припис з протилежним змістом: «Обов`язковість застосування державної мови чи сприяння її використанню у тій чи інший сфері суспільного життя не повинні тлумачитися як заперечення або применшення права на користування регіональними мовами або мовами меншин у відповідній сфері та на територіях поширення» (частина третя вказаної статті). За таких умов конституційна гарантія забезпечення державою всебічного розвитку та функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (частина друга статті 10 Конституції України) не могла бути дієвою.
12. 13 грудня 2016 року на засіданні Конституційного Суду України під час розгляду справи за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо конституційності Закону України «Про засади державної мовної політики» виступив директор Інституту української мови НАН України, доктор філологічних наук, професор П. Ю. Гриценко (https://youtu.be/qa1a4pqPfo4). Він зауважив, що «ніколи мовне питання в Україні не буде розв`язуватися легко. Ніколи воно в Україні не проходитиме без більшого чи меншого збурення. Це треба знати нашим політикам, які мали б готувати суспільство до тих чи інших законів». Стосовно ролі держави у захисті української мови професор сказав, що у разі, якщо її розвиткові не сприяти на державному рівні, українська мова може зникнути. А це стане втратою планетарного масштабу, оскільки будь-яка мова є не лише національним, а й загальноцивілізаційним надбанням, за збереження якого є відповідальною Українська держава в особі своїх уповноважених представників (www.nas.gov.ua/UA/Messages/news/Pages/View.aspx?MessageID=2806).
13. 28 лютого 2018 року Конституційний Суд України ухвалив рішення № 2-р/2018 у справі № 1-1/2018, згідно з яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України «Про засади державної мовної політики» зі змінами. Щоправда, аргументи суб`єкта права на конституційне подання, зокрема, про те, що окремі положення зазначеного Закону створюють умови для домінування регіональної мови над державною, вибіркового захисту регіональних мов або мов меншин, надають привілеї одним мовним групам (національним меншинам) й обмежують права інших, не були почутими. Конституційний Суд України вказав, що «дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення» (пункт 5 мотивувальної частини рішення).
14. Станом на 23 травня 2019 року Закон України «Про засади державної мовної політики», який зобов`язав усіх посадових та службових осіб володіти та спілкуватися державною мовою (частина третя статті 11), втратив чинність відповідно до рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року № 2-р/2018). Натомість Закон України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», відповідно до якого Президент України зобов`язаний володіти державною мовою та застосовувати її під час виконання службових обов`язків (пункт 1 частини першої статті 9), набрав чинність 16 липня 2019 року. Утім, вказане не означає, що станом на 23 травня 2019 року Президент України як глава держави, гарант додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша та друга статті 102 Конституції України) не був зобов`язаний застосовувати державну мову під час виконання службових обов`язків, зокрема, спілкування у всіх сферах публічної діяльності.
15. Будь-який громадянин України має право отримувати від суб`єкта владних повноважень інформацію саме українською мовою як державною. Недотримання суб`єктом владних повноважень обов`язку щодо використання державної мови в публічній сфері, зокрема і під час виступу особи як глави держави, може становити порушення зазначеного права особи та відповідно підлягає захисту в судовому порядку.
16. Український форум інтернет-діячів «iForum-2019» відповідно до розміщеної ним же інформації є громадським рухом, створеним групою ентузіастів, який присвячений проблемам розвитку інтернету й охоплює весь спектр пов`язаних з ним питань.
17. За обставинами справи у Президента України не було необхідності використовувати іноземну мову, оскільки спілкування відбувалося не з національними меншинами і не для цілей представництва інтересів держави перед іншими міжнародними суб`єктами. Так само під час виступу на тему «Гарант інновацій: створюємо майбутнє разом!» Президент України не здійснював політичної агітації його виборців, а офіційно доносив візію гаранта Конституції України щодо технологічного розвитку нашої держави.
18. Враховуючи наведене, публічний виступ Президента України як офіційної особи на форумі інтернет-діячів «iForum-2019» був реалізацією владних функцій щодо позивача, як і щодо будь якого іншого громадянина України.
19. Використання Президентом України недержавної мови під час офіційного виступу перед громадянами України становить порушення права таких громадян на отримання інформації від суб`єкта владних повноважень саме державною мовою відповідно до вимог статті 10 Конституції України.
20. Звернення громадянина з вимогою про судовий захист своїх порушених прав, свобод або законних інтересів у зв`язку з вчиненням неправомірних дій суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій підпадає під визначення саме адміністративного позову як засобу реалізації прав громадян на судовий захист у публічно-правових відносинах.
21. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
22. Частина друга статті 5 КАС України визначає, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Отже, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що участь Президента України у форумі інтернет-діячів «іForum-2019» 23 травня 2019 року не створила публічно-правових відносин між ним і позивачем, а позивач нібито не довів порушення його суб`єктивних прав відповідачем.
24. Позивач заявив дві вимоги щодо захисту порушених, на його думку, прав: визнати протиправним спілкування Президента України на форумі інтернет-діячів «iForum-2019» 23 травня 2019 року недержавною мовою та зобов`язати Президента України утриматися від спілкування недержавною мовою на всій території України при здійсненні його повноважень.
25. Вимога позивача про визнання протиправним спілкування Президента України на форумі інтернет-діячів «iForum-2019» 23 травня 2019 року недержавною мовою може бути використана для захисту права позивача на отримання інформації державною мовою за правилами адміністративного судочинства.
26. Вимога про визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправною в адміністративному процесі є ефективним способом захисту порушеного права, на відміну від, до прикладу, цивільного судочинства, де аргументи про протиправність певних дій у можуть бути підставою позову, а не його предметом.
27. Європейський суд з прав людини, вирішуючи питання про застосування статті 41 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, неодноразово вказував на те, що визнання порушення конвенційного права саме по собі може бути достатньою справедливою сатисфакцією. Проводячи певну аналогію з таким підходом Європейського суду з прав людини, вважаємо, що у випадку невикористання Президентом України державної мови на заході, який не мав політичного характеру, не був пов`язаний із агітацією виборців і представництвом інтересів держави перед міжнародним співтовариством, задоволення позову про визнання протиправним спілкування Президента України недержавною мовою може бути ефективним способом захисту за відсутності іншого такого способу.
28. На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку про політичний характер виступу Президента України на форумі інтернет-діячів «iForum-2019» 23 травня 2019 року, не врахувавши юридичну обов`язковість для глави держави використання державної мови в силу приписів статті 10 Конституції України, яка становить основу конституційного ладу та створює для громадян України безумовне право на отримання інформації від глави держави саме українською мовою як єдиною державною.
Судді В. В. Пророк
Н. О. Антонюк
Т. О. Анцупова
М. І. Гриців
Д. А. Гудима
О. Р. Кібенко
Окрема думка складена 20 листопада 2020 року.