ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Антонюк Н. О., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П.
11 вересня 2019 року
м. Київ
у справі № 9901/226/19 (провадження № 11-702заі19) за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Національна академія державного управління при Президентові України (далі - Національна академія), про визнання протиправним та нечинним указу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , інтереси якого представляє адвокат Грунський Володимир Олегович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року у складі колегії суддів Смоковича М. І., Білак М. В., Кашпур О. В., Радишевської О. Р., Уханенка С. А.
За наслідками розгляду 11 вересня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи апеляційну скаргу ОСОБА_1 , інтереси якого представляє адвокат Грунський В. О., задоволено. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року скасовано, справу передано до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду при розгляді вказаної справи зробила такі висновки:
1. Коли видавався Указ Президента про звільнення позивача з посади керівника Національної академії, автор цього документа діяв і реалізовував насамперед функції публічного владного державного органу, оскільки тільки використання цих повноважень може призвести до видання акта і настання наслідків, пов'язаних з його видачею. Видання Указу Президента за нормативним характером, суб'єктом видання, функціональними властивостями не відрізняється від Указу глави держави про створення Національної академії. Указ про створення Національної академії має ознаки нормативно-правового акта, на виконання положень якого Президент України й видав оскаржений Указ про звільнення позивача. Правове відношення Президента України відносно посади керівника Національної академії на рівні видання акта Президента України про звільнення керівника Національної академії з його посади не характеризується наявністю в них ознак трудового конфлікту, в якому глава держави виступає як роботодавець.
2. Усунути негативну дію акта Президента України особою, для якої він створив шкідливі наслідки, інакше як через визнання акта незаконним не існує. Визнати підзаконний акт незаконним можна тільки в судовому порядку. Для цього створена система судів адміністративної юрисдикції і процедури, які належить застосовувати. У межах цієї системи встановлений компетентний суд із повноваженнями на визнання Указу Президента України незаконним.
3. У разі, коли конкретна особа, яка є державним службовцем чи не має такого статусу, оскаржує акт Президента України із відомих підстав, то виникає об`єктивний публічний спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся досудуз адміністративним позовом, у якому просив:
1) визнати протиправним та нечинним Указ Президента України № 105/2019 від 05 квітня 2019 року «Про звільнення ОСОБА_1 з посади президента Національної академії державного управління при Президентові України»;
2) поновити його на посаді президента Національної академії з 06 квітня 2019 року.
На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначив, що спірний Указ видано з порушенням вимог статей 5-1, 38 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), оскільки заяву про звільнення за власним бажанням від 01 квітня 2019 року ним відкликано до спливу двотижневого строку від дати її подання, протягом якого йому гарантується збереження права на залишення на роботі. Тож на дату видання Указу Президента правових підстав для його звільнення за власним бажанням у відповідача не було. Крім того, на дату видання Указу позивач був тимчасово непрацездатним, і це підтверджується лікарняним листом, що є порушенням його трудових прав.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року провадження в адміністративній справі закрито з посиланням на пункт 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачу роз`яснено, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції місцевого загального суду за правилами цивільного судочинства.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
У справі, яка переглядалася, ОСОБА_1 оскаржив у суді Указ Президента України № 105/2019 від 05 квітня 2019 року, яким його звільнено з посади президента Національної академії, та просив, крім того, поновити його на цій посаді.
За загальним правилом, передбаченим у пункті 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових правовідносин.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Аналіз змісту статті 19 ЦПК України та статті 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин.
На нашу думку, у цій справі спір виник з приводу порушення саме трудових прав позивача внаслідок видання Президентом України Указу від 05 квітня 2019 року № 105/2019 про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади.
Враховуючи те, що спірні правовідносини пов`язані із захистом права позивача на працю, вважаємо, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства, оскільки метою поданого позову є саме поновлення позивача на роботі, а скасування Указу Президента України є підставою для такого поновлення, за думкою позивача.
Крім того, Національна академія - головний державний вищий навчальний заклад України з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.
Указом Президента України від 30 травня 1995 року № 398 була утворена Українська Академія державного управління при Президентові України.
Указом Президента України від 21 серпня 2003 року № 869 Українській Академії державного управління при Президентові України було надано статус національної з наступним перейменуванням у Національну академію державного управління при Президентові України.
Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Тобто посада президента Національної академії не відноситься до посад публічної служби, що підтверджено й у мотивувальній частині постанови Великої Палати Верховного Суду.
А тому позовні вимоги також не пов`язані з проходженням позивачем публічної служби.
Не можна погодитися з твердженням Великої Палати Верховного Суду про те, що указ про звільнення позивача з посади виданий на виконання положень указу про створення Національної академії, оскільки дані укази мають різні правові наслідки.
Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку про те, що у будь-якому разі, коли конкретна особа, яка є державним службовцем чи не має такого статусу, оскаржує акт Президента України із відомих підстав, то виникає публічний спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів. При цьому суд має визначити характер спірних правовідносин, а не застосовувати суто формальний підхід.
З огляду на викладене, апеляційну скаргу ОСОБА_1 , інтереси якого представляє адвокат Грунський В. О., необхідно було залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року - без змін, оскільки суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок, що заявлені ОСОБА_1 вимоги підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства, позивач у цій справі захищає своє право на працю, яке в адміністративному судочинстві можуть захищати лише особи, які перебувають на публічній службі, однак позивач не перебуває не публічній службі.
Судді: О. М. Ситнік
Н. О. Антонюк
Д. А. Гудима
О. С. Золотніков
О. Р. Кібенко
Л. М. Лобойко
Н. П. Лященко