ОКРЕМА ДУМКА
Суддів Ситнік О. М., Лященко Н. П.
26 червня 2019 року
м. Київ
у справі № 911/2258/18 (провадження № 12-71гс19) за позовом заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, Державного підприємства «Ржищівське лісове господарство» (далі – ДП «Ржищівський лісгосп») до Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області (далі – Кагарлицька РДА), Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Дім страхування» (далі – ПрАТ «СК «Дім страхування»), Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Саламандра-Україна» (ПрАТ «СК «Саламандра-Україна»), Товариства з обмеженою відповідальністю «Компанія з управління активами «Опіка-капітал» (далі – ТОВ «КУА «Опіка-капітал») про визнання незаконним розпорядження, скасування державної реєстрації та витребування земельних ділянок
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 16 січня 2019 року (судді: Разіна Т. І., Михальська Ю. Б., Тищенко А. І.) та ухвалу Господарського суду Київської області від 22 жовтня 2018 року (суддя Христенко О. О.).
Оскаржуваною ухвалою Господарського суду Київської області від 22 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 16 січня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження у вказаній справі у частині позовних вимог заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури про визнання незаконним та скасування розпорядження Кагарлицької РДА від 27 червня 2008 року № 503 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення у власність 30 громадянам земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства щодо відведення у приватну власність ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 площею 1,990 га для ведення особистого селянського господарства; в іншій частині вимог позовну заяву залишено без руху.
За наслідками розгляду 26 червня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи, касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської областізалишено без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 16 січня 2019 року – без змін.
Велика
Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів про відмову у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про скасування рішення суб’єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, ухваленого на користь фізичної особи, з огляду на характер правовідносин у цій справі, предмет спору та з'ясовані судами обставини справи.
Із таким висновком Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося та з огляду на статтю 34 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) висловлюємо окрему думку.
Стосовно юрисдикційності спору, який виник між сторонами у справі, зазначаємо таке.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Із статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція) вбачається, що доступ до правосуддя є невід’ємним елементом права на справедливий суд.
Крім того, у розумінні частини першої статті 6 Конвенції право кожного на судовий розгляд справи означає право кожної особи на звернення до суду та право на те, що її справа буде розглянута і вирішена судом. Водночас, особі, яка звернулася до суду за захистом свого права, повинна бути забезпечена можливість реалізувати вказані вище права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист визначає зміст права на доступ до суду.
Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи як звернутися до суду, так і право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.
Для ЄСПЛ природа перешкод у реалізації права на доступ до суду не має принципового значення.
У справі «Golder проти Сполученого Королівства» (№ 4451/70, рішення від 21 лютого 1975 року) ЄСПЛ вперше дійшов висновку, що сама конструкція статті 6 Конвенції була б безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні за наслідками розгляду цієї справи ЄСПЛ закріпив правило, що частина перша статті 6 Конвенції містить у собі невід’ємне право особи на доступ до суду.
Хоча право доступу до суду є одним з аспектів права на суд, у справі «Нornsby проти Греції» (№ 18357/91, рішення від 19 березня 1997 року) ЄСПЛ зазначив, що відповідно до прецедентної практики параграф 1 статті 6 захищає право кожного звернутись зі скаргою відносно цивільних прав та обов’язків до суду чи трибуналу; таким чином реалізується право на суд, в якому право на доступ, яке є правом ініціювати процес перед судом в цивільній сфері, становить один з аспектів.
Отже, стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, повинен бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
У справі «Ashingdane проти Сполученого Королівства» (№ 8225/78, рішення від 28 травня 1985 року) ЄСПЛ зазначив, що якщо доступ до суду обмежено внаслідок дії закону або фактично, суд повинен з’ясувати, чи не порушує встановлене обмеження саму суть цього права, зокрема, чи мало воно законну мету, і чи існувало відповідне пропорційне співвідношення між застосованими засобами і поставленою метою.
Право доступу до суду має не тільки існувати, але й бути практичним та ефективним. Просте існування права доступу в законі не є достатнім. Наприклад, воно може бути порушене такими чинниками: існуванням процесуальних перепон, які заважають або зменшують можливості звернення до суду (занадто суворе тлумачення національними судами процесуальної норми (надмірний формалізм), що може позбавити заявників права доступу до суду (Perez deRada Cavanilles проти Іспанії», № 2809095, рішення від 28 жовтня 1998 року).
Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ).
У справі «Сокуренко і Стригун проти України» ЄСПЛ указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. У рішенні в справі «Занд проти Австрії» («Zand v. Austria», заява № 7360/76) Європейська комісія з прав людини висловила думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів» («Sokurenko and Strygun v. Ukraine», заяви № 29458/04 та № 29465/04).
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція – це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства – цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Критеріями розмежування між справами цивільного та господарського судочинства є одночасно суб'єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Із змісту позовних вимог вбачається, що у позовній заяві заступник керівника Кагарлицької місцевої прокуратури просив:
- визнати незаконним та скасувати розпорядження Кагарлицької РДА від 27 червня 2008 року № 503 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення у власність 30 громадянам земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в частині відведення у приватну власність ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 площею 1,990 га для ведення особистого селянського господарства;
- скасувати рішення приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Зими Н.Ф. про державну реєстрацію права власності: на земельну ділянку площею 0,4 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0050 за ПрАТ «СК «Дім страхування»; про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,4 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0052 за ТОВ «КУА «Опіка-капітал»; про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,4 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0053 за ТОВ «КУА «Опіка-капітал»; про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,4 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0051 за ПрАТ «СК «Саламандра-Україна»; про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,39 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0054 за ПрАТ «СК «Саламандра-Україна»;
- витребувати на користь держави в особі ДП «Ржищівський лісгосп» з незаконного володіння ПрАТ «СК «Дім страхування» земельну ділянку площею 0,4 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0050; з незаконного володіння ПрАТ «СК «Саламандра-Україна» земельні ділянки площею 0,4 га з кадастровим номером 3222282800:05:316:0051 та площею 0,39 з кадастровим номером 3222282800:05:316:0054; з незаконного володіння ТОВ «КУА «Опіка-капітал» земельні ділянки площею 0,4 га кожна з кадастровими номерами 3222282800:05:316:0052 та 3222282800:05:316:0053.
Стаття 2 ГПК України встановлює, що завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов’язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
Разом з тим завданням розгляду справи по суті є розгляд та вирішення спору на підставі зібраних у підготовчому провадженні матеріалів, а також розподіл судових витрат (стаття 194 ГПК України).
Частинами першою, другою статті 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. Юридичні особи та фізичні особи – підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Статтею 14 ГПК України передбачено, що суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Збирання доказів у господарських справах не є обов’язком суду, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Таке право мають також особи, в інтересах яких заявлено вимоги, за винятком тих осіб, які не мають процесуальної дієздатності.
Порушення права полягає у позбавленні його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.
Згідно зі статтею 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв’язку із здійсненням господарської діяльності у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб’єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб’єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем та інші справи між суб’єктами господарювання.
Статтею 21 ГПК України встановлено заборону щодо об’єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, якщо інше не передбачено цим Кодексом.
Відповідно до статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
У статті 20 ЦПК України відтворене правило, яке закріплене у статті 21 ГПК України.
Разом з тим однорідні, нерозривно пов’язані між собою вимоги, вирішення однієї з яких залежить від інших, можуть бути об’єднані в одне провадження лише в тому випадку, якщо вони за предметом прямо не віднесені до юрисдикції різних судів.
Згідно з частиною четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України) у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права й обов'язки безпосередньо виникають, зокрема, з актів органів місцевого самоврядування.
Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків, зокрема, є договори та інші правочини (пункт 1 частини другої статті 11 ЦК України).
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування.Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування – розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
Аналогічні висновки зробила Велика Палата Верховного Суду у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17, від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16.
Тобто, якщо у результаті прийняття рішення суб’єктом владних повноважень особа набула речове право на земельну ділянку, то вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача.
Крім того, від вирішення позовних вимог про визнання незаконним та скасування оспорюваного розпорядження Кагарлицької РДА від 27 червня 2008 року № 503 залежить вирішення позовних вимог про скасування рішення приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Зими Н.Ф. про державну реєстрацію права власності на спірні земельні ділянки та їх витребування на користь держави в особі ДП «Ржищівський лісгосп» з незаконного володіння ПрАТ «СК «Дім страхування», ПрАТ «СК «Саламандра-Україна», ТОВ «КУА «Опіка-капітал».
Тобто усі вимоги, заявлені прокурором, є взаємопов’язаними, стороною спору є фізична особа, якій земельна ділянка надана у власність для ведення особистого селянського господарства.
Вважаємо, що відмова у відкритті провадження у справі у частині позовних вимог заступника керівника Кагарлицької місцевої прокуратури про визнання незаконним та скасування оспорюваного розпорядження Кагарлицької РДА від 27 червня 2008 року № 503 є обґрунтованою.
З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, указаний спір за всіма позовними вимогами підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки вирішення вимоги про витребування земельної ділянки залежить від вирішення спору про визнання незаконним розпорядження про передачу у власність фізичної особи земельної ділянки.
Судді: О. М. Ситнік
Н.
П. Лященко