О К Р Е М А Д У М К А
26 червня 2019 року
суддів Великої Палати Верховного Суду Яновської О.Г., Кібенко О.Р. в адміністративній справі, провадження № 11-377заі19 за апеляційною скаргою ТОВ «Нові Перспективи» про визнання протиправним та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісії).
26 червня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову, якою апеляційну скаргу ТОВ «Нові Перспективи» залишено без задоволення, а ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 березня 2019 року - без зміни.
Вважаємо за необхідне по даній справі висловити окрему думку, виходячи з наступного.
1. Відповідно до змісту статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); … 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
2. Також, у нерозривному зв`язку з метою адміністративного процесу, перебуває мета реалізації особою свого адміністративно-процесуального статусу, котра забезпечує її визнання повноправним учасником адміністративно-процесуальних правовідносин; наділяє її комплексом процесуальних прав і обов`язків та надає їм офіційного характеру шляхом закріплення їх у правових нормах.
3. При цьому, процес формування такого адміністративно-процесуального статусу має бути спрямованим на режим «найбільшого сприяння» особі в її взаєминах з іншими суб`єктами адміністративного процесу.
4. Таким чином, процес формування та реалізації цього статусу є тісно пов`язаним із регламентацією правового становища інших суб`єктів адміністративного процесу, які вчиняють процесуальні дії.
5. На нашу думку, така регламентація повинна відбуватися з позиції пріоритету прав і законних інтересів особи, що включає в себе забезпечення реальної можливості безперешкодного використання наданих процесуальних прав і виконання обов`язків учасником адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для такої діяльності.
6. Як убачається з ухвали судді Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 березня 2019 року, з якою погодилась Велика Палата Верховного Суду, відмовляючи у відкритті провадження у справі за позовом ТОВ «Нові Перспективи», суд, посилаючись на положення частин 1 та 2 статті 50 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон № 1697-VII), мотивував прийняте рішення тим, що оскарженню в судовому порядку підлягають рішення за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб`єкт цього дисциплінарного провадження.
7. Суд також послався на пункти 148,149,150,151 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, зокрема, щодо порядку та строків оскарження прокурором рішення, прийнятого за результатом дисциплінарного провадження до адміністративного суду або Вищої ради правосуддя (далі - ВРП).
8. Проаналізувавши застосовані норми права, суд дійшов висновку, що об`єктом оскарження до ВРП або до адміністративного суду може бути рішення Комісії прокурорів, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, а суб`єктом такого оскарження такого рішення є прокурор. Тому, на думку суду, право на оскарження рішень Комісії прокурорів обмежено законом, шляхом визначення в законі рішень, які є об`єктом оскарження та суб`єктів оскарження таких рішень.
9. З урахуванням викладеного, суд, пославшись на пункт 1 частини 1 статті 170 КАС України, відмовив ТОВ «Нові Перспективи» у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
10. Вважаємо такі висновки суду хибними, оскільки в такому підході, на нашу думку, вбачається порушення права на ефективний засіб юридичного захисту, яке гарантовано ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), в якій зазначається: кожен, чиї права та свободи, визнані в Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. В рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Кац та інші проти України» від 18 грудня 2008 року (п. 95) вказується, що існування засобів юридичного захисту має бути достатньо певним як на практиці, так і в теорії, оскільки без цього їм не вистачатиме належної доступності та ефективності.
11. Метою дисциплінарного провадження щодо прокурора виступає встановлення Комісією достовірних відомостей про вчинення прокурором, на дії котрого направлено скаргу, дисциплінарного проступку.
12. Вважаємо, що в таких випадках Комісія фактично виконує функцію «квазі-суду», оскільки цей орган наділений Законом № 1697-VII широкими повноваженнями з приводу вирішення питання про притягнення або відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора.
13. Відповідно до частини 1 статті 50 Закону № 1697-VII, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом установленого законом строку.
14. Крім того, відповідно до частини 10 статті 78 Закону № 1697-VII особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження. Згідно частини 8 цієї ж статті Закону № 1697-VII про строк та порядок оскарження, а також про надання дозволу на таке оскарження зазначається в рішенні Комісії.
15. Водночас, за змістом частини 2 статті 54 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII (далі - Закон № 1798-VIII), право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Комісії про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають прокурор, щодо якого розглядалося питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.
16. Тобто, зі змісту Закону № 1697-VIIта Закону № 1798-VIII убачається, що право на оскарження рішення Комісії до Вищої ради правосуддя виникає як в особи, яка подала дисциплінарну скаргу, так і в прокурора.
17. Аналіз норм, що врегульовують порядок відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора (стаття 46 Закону № 1697-VII) дає підстави однозначно стверджувати про відсутність заборони скаржнику оскаржувати рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.
18. На нашу думку, оскарження рішення Комісії до Вищої ради правосуддя є альтернативним варіантом оскарження його до суду, тому, з урахуванням положень статей 2, 5 КАС, рішення Комісії до адміністративного суду може оскаржити крім прокурора, і особа, яка подала дисциплінарну скаргу, оскільки положення КАС не містять прямої заборони на звернення скаржника в зв`язку з незгодою із прийнятим актом, дією чи бездіяльністю (далі - Рішення) Комісії.
19. При цьому, з урахуванням змісту статті 22 КАС та особливостей провадження в справах щодо оскарження Рішення Комісії або члена Комісії, які визначені статтею 266 КАС, такі спори предметно та інстанційно відноситься до юрисдикції Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
20. Право особи на доступ до правосуддя гарантовано статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об`єднань та посадових осіб.
21. Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України відобразив у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 01 листопада 1996 року № 9.
22. Зокрема, в пункті 8, зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст.124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Суд не вправі відмовити особі в прийнятті позовної заяви чи скарги лише з тієї підстави, що її вимоги можуть бути розглянуті в передбаченому законом досудовому порядку. Статтею 55 Конституції кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.
23. ЄСПЛ в своїх рішеннях зазначає, що право на справедливий судовий розгляд (стаття 6 Конвенції), одним з аспектів якого є право доступу до суду (див. Golder v. the United Kingdom, рішення від 21 лютого 1975 року, параграф 36; Перетяка та Шереметьєв проти України, рішення від 20 червня 2011 року, параграф 33), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги.
24. Тим не менше, право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або в такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guerin v. France, рішення від 29 липня 1998 року, параграф 37).
25. Право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності державних органів є однією із найважливіших гарантій захисту громадянами своїх прав та свобод від їх порушення. При цьому значення адекватного реагування суду на скарги полягає в їх розгляді і відповідній перевірці законності, обґрунтованості та справедливості рішень, дій чи бездіяльності державних органів, в наданні можливості судам виявити помилки і недоліки правозастосовної діяльності.
26. Порівняно із іншими процедурами судовий порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів забезпечує більшу об`єктивність, більш широкі можливості заінтересованих осіб у відстоюванні власних інтересів та обов`язковість прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.
27. У свою чергу змагальні засади судового розгляду скарг, забезпечують те, що Суд є найвищим арбітром у вирішенні конфліктів на ґрунті реалізації норм права, гарантом захисту прав і свобод особи та громадянина.
28. Вважаємо, що єдиним критерієм, який дозволяє визначити, які рішення, дії чи бездіяльність державних органів можуть бути оскаржені до суду та хто саме має право на таке оскарження, є обмеження конституційних прав і свобод фізичних або юридичних осіб та створення перепон для доступу до правосуддя.
29. Посилаючись на статтю 55 Конституції України, Велика Палата Верховного Суду зазначила в постанові, що право на судовий розгляд передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим і реальним, стосувалось індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
30. Виходячи з того, що рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно першого заступника керівника Дубенської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_2 . не порушило прав скаржника, крім того, рішення члена Комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не є рішенням, прийнятим за результатом дисциплінарного провадження, Велика Палата прийшла до висновку, що Касаційний адміністративний суд обґрунтовано відмовив у відкритті провадження за позовом ТОВ «Нові Перспективи» до Комісії прокурорів.
31. Разом із тим, не можна не враховувати, що кожна особа сподівається на добросовісне та правомірне здійснення прокурором його процесуальної діяльності в межах КПК України. Статтею 45 Закону № 1697-VII визначено, що встановлення факту порушення прокурором прав осіб або вимог закону може бути підставою для дисциплінарного провадження.
32. Таким чином, звернення до Комісії з підстав порушення прокурором прав осіб або вимог закону забезпечує захист порушеного права особи на правомірну, добросовісну та кваліфіковану діяльність працівника державного органу, яким є прокуратура.
33. При цьому проведена перевірка членом Комісії чи Комісією доводів поданої скарги повинна максимально забезпечити охоронюваний законом інтерес такого скаржника, який полягає в отриманні визначеної законом реакції шляхом належного реагування на доводи скарги або їх спростування.
34. Загалом, у змісті рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18рп/2004 проаналізовано поняття «порушене право», за захистом якого може звертатися особа до суду, яке має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У свою чергу, «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони, має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб, не суперечить Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права.
35. У даному випадку розгляд адміністративного позову ТОВ «Нові Перспективи» (далі-Товариство) стосувався захисту права юридичної особи на відповідний розгляд доводів скарги Комісією, з рішенням якої Товариство не погодилося, оскільки вважало, що факти наведені в скарзі на дії (бездіяльність) прокурора не перевірені належним чином, відтак звернулося за судовим захистом охоронюваного законом інтересу з метою судової перевірки Рішення Комісії.
36. Оскільки член Комісії, ухвалюючи одноосібне рішення діє як посадова особа в межах повноважень дисциплінарного органу, котрий в розумінні статті 44 Закону України «Про прокуратуру» є суб`єктом владних повноважень, то висновки судів про те, що рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не оскаржується в судовому порядку, не ґрунтується на вимогах закону.
37. За загальним правилом, яке визначено статтею 5 КАС, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
38. Законом не обмежено коло суб`єктів звернення до суду з адміністративним позовом для здійснення юридичного захисту. Тобто, кожна особа має таке право і жодної заборони або його обмеження не існує.
Висновки
39. З огляду на вищенаведене, вважаємо, що, відмовляючи у відкритті провадження в справі за позовом ТОВ «Нові Перспективи» згідно пункту 1 частини першої статті 170 КАС з тих підстав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, не було дотримано вимог статей 55, 64 Конституції України, статті 6 Конвенції, положень статей 2, 5, 22, 266 КАС, пункту 10 статті 78 Закону № 1697-VII, що призвело до порушення права скаржника на судовий захист.
40. Наведені порушення, оскільки вони призвели до неправильного та несправедливого вирішення справи, на нашу думку, є достатньо обґрунтованими підставами для скасування ухвали судді Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 березня 2019 року та направлення провадження за позовною заявою ТОВ «Нові Перспективи» на новий розгляд до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
Судді Великої Палати Верховного Суду
О.Г. Яновська О.Р. Кібенко