ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Гудими Д. А., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М.
Справа № 450/338/17
Провадження № 11-187апп19
І. Короткий виклад історії справи
1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Вовківської сільської ради Пустомитівського району Львівської області (далі також - відповідач), в якому просив:
1.1. Скасувати рішення відповідача від 12 листопада 2012 року № 272 про затвердження висновку земельної комісії від 3 вересня 2012 року (далі - оскаржене рішення).
1.2. Зобов`язати відповідача повернути межі земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 (далі - земельна ділянка), яка раніше належала ОСОБА_2 , а на час подання позову - позивачу, у відповідність до Генерального плану с. Товщів Пустомитівського району 1970 року.
1.3. Зобов`язати відповідача усунути несанкціонований проїзд, який порушує вимоги чинного законодавства України, що проходить попри будинок позивача.
2. Зобов`язати відповідача відновити тупиковий проїзд до ділянки, яка належить позивачеві.
3. Позов мотивував такими обставинами :
3.1. На підставі свідоцтва про право власності від 27 серпня 2013 року № 8484924 позивачу належить земельна ділянка.
3.2. Попри будинок позивача з однієї сторони його земельної ділянки прокладений несанкціонований проїзд, а з іншого боку цієї ділянки неправомірно перекритий до неї тупиковий проїзд.
3.3. Зазначений проїзд не передбачений ні Генеральним планом с. Товщів 1970 року, ні проектом забудови земельної ділянки позивача, відведеної на підставі рішення виконкому Пустомитівської районної Ради народних депутатів від 17 березня 1988 року № 74. Однак вказані генплан і проект забудови передбачають тупиковий проїзд до земельної ділянки позивача.
3.4. 12 листопада 2012 року відповідач прийняв оскаржене рішення, яким затвердив висновок земельної комісії від 3 вересня 2012 року, що залишила у загальному користуванні дорогу між земельними ділянками позивача та ОСОБА_3 . Позивач цю дорогу вважає несанкціонованим проїздом, оскільки ніколи раніше між зазначеними ділянками дороги загального користування не було, а рада такий статус не присвоювала.
3.5. Протягом 2016 року представник позивача подавав до голови сільської ради та земельної комісії заяви й адвокатські запити про надання інформації та необхідність реагування на порушення законодавства через організацію між зазначеними ділянками несанкціонованого проїзду та через перекриття тупикового проїзду до ділянки позивача з іншого її боку. Проте на ці звернення конкретні відповіді та витребувана інформація надані не були.
4. 17 жовтня 2017 року Пустомитівський районний суд Львівської області прийняв постанову, якою позовні вимоги задовольнив: визнав незаконним і скасував оскаржене рішення; зобов`язав відповідача повернути межі земельної ділянки позивача у відповідність до Генерального плану с. Товщів Пустомитівського району 1970 року; зобов`язав відповідача усунути несанкціонований проїзд, що проходить попри будинок позивача, та відновити тупиковий проїзд до земельної ділянки позивача.
5. Суд першої інстанції мотивував рішення так :
5.1. Всупереч чинному Генеральному плану с. Товщів Пустомитівського району Львівської області, без внесення відповідних змін у містобудівну документацію чи у цільове призначення земельної ділянки, зокрема, для встановлення дороги загального користування чи проїзду, відповідач оскарженим рішенням протиправно визначив відрізок між присадибними ділянками позивача та ОСОБА_3 як дорогу загального користування.
5.2. На Генеральному плані с. Товщів 1970 року зліва від центральної дороги до земельної ділянки позивача відображений тупиковий проїзд, якого у генеральному плані с. Товщів 2017 року вже немає. Враховуючи те, що відповідач жодних змін до цільового призначення земельної ділянки, якою проходить цей проїзд, не вносив, перекриття останнього є протиправним. А тому тупиковий проїзд має залишатися у загальному користуванні відповідно до Генерального плану с. Товщів 1970 року.
6. 17 вересня 2018 року ОСОБА_4 як особа, щодо прав та інтересів якої вирішив питання суд першої інстанції, подав апеляційну скаргу на постанову Пустомитівського районного суду Львівської області від 17 жовтня 2017 року. Мотивував скаргу тим, що саме йому на праві власності належить земельна ділянка, через яку за рішенням суду першої інстанції має бути відновлений тупиковий проїзд до земельної ділянки позивача. Тому вказував, що справу треба розглядати за правилами цивільного судочинства та просив скасувати рішення суду першої інстанції.
7. 13 грудня 2018 року Восьмий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнив: постанову суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив.
8. Постанову суд апеляційної інстанції мотивував так :
8.1. Звертаючись до суду, позивач на меті захистити своє право на земельну ділянку та визначити його співвідношення із майновими правами сусідів.
8.2. Оскаржене позивачем рішення стосується спору про речове право, захист якого відбувається за правилами цивільного судочинства. Цей спір зумовлений порушенням прав та інтересів щодо земельних ділянок, на яких: (1) попри будинок позивача між його земельною ділянкою та ділянкою ОСОБА_3 облаштований проїзд (який позивач називає несанкціонованим і просить усунути, привівши межу його земельної ділянки у відповідність до Генерального плану с. Товщів Пустомитівського району 1970 року); (2) на земельній ділянці, яку ОСОБА_4 вважає своєю власністю та доводить це відповідним актом і фотофіксацією стану земельних ділянок його та позивача, на думку останнього, неправомірно перекритий тупиковий проїзд до земельної ділянки позивача, який він просить відновити.
8.3. Оскаржене рішення є управлінською дією суб`єкта владних повноважень у сфері приватноправових земельних відносин, спрямованою на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичних осіб, оскільки цим рішенням затверджений висновок земельної комісії Вовківської сільської ради щодо проїзду між земельними ділянками позивача та ОСОБА_3
9. У січні 2019 року позивач подав касаційну скаргу. Просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. Мотивував касаційну скаргу так :
10.1. Оскаржене рішення є нормативним документом суб`єкта владних повноважень.
10.2. Оскільки у спірних правовідносинах відповідач здійснює владні управлінські функції, цей спір є публічно-правовим, і його слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
11. 12 червня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу задовольнила частково: постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року скасувала, а справу передала до цього ж суду для продовження розгляду.
12. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
12.1. Висновки суду апеляційної інстанції про те, що спір треба розглядати за правилами цивільного судочинства, є помилковими.
12.2. Спірні правовідносини зумовлені протиправними, на думку позивача, діями відповідача щодо прокладення дороги загального користування попри будинок позивача з однієї сторони його земельної ділянки та перекриття тупикового проїзду до цієї ділянки з іншої сторони. Такі дії є виключною компетенцією відповідача, а тому їх законність має перевіряти адміністративний суд.
12.3. У цій справі треба досліджувати виключно владні управлінські дії і рішення відповідача, які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб. Отже, цей спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
12.4. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 127/16433/17.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
13. З висновками більшості колег щодо необхідності розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства погодитися не можемо.
14. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
15. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
16. Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
18. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакціївизначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
19. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом, передбачав, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
20. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом.
21. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
22. Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 617/1315/15-ц (пункт 26), від 26 березня 2019 року у справі № 807/1456/17 (пункт 27)).
23. Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом.
24. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
25. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін є, як правило, фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
26. Позивач просить визнати протиправним і скасувати оскаржене рішення, зобов`язати відповідача відновити межі земельної ділянки позивача у відповідність до Генерального плану с. Товщів Пустомитівського району 1970 року,а також усунути несанкціонований проїзд і відновити тупиковий проїзд до земельної ділянки позивача. Суд першої інстанцій розглянув ці вимоги за правилами адміністративного судочинства та задовольнив їх. Апеляційний суд, розглянувши скаргу особи, яка не була залучена до розгляду справи, з`ясував, що між сусідами існує спір приватноправового характеру щодо меж земельних ділянок і їх використання.
27. Вважаємо висновок суду апеляційної інстанції щодо юрисдикції правильним, оскільки те, що позивач називає тупиковим проїздом до його земельної ділянки, за твердженням ОСОБА_4 , який подав апеляційну скаргу, є частиною земельної ділянки, належної на праві власності останньому. Отже, оскільки ОСОБА_4 поставив питання про фактичне використання його земельної ділянки позивачем як тупикового проїзду, Велика Палата Верховного Суду помилково вважала, що треба досліджувати виключно владні управлінські дії і рішення відповідача, які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб.
28. Вирішуючи питання про задоволення позовної вимоги щодо відновлення тупикового проїзду до земельної ділянки позивача, суд має з`ясувати, чи входить такий проїзд фактично до складу земельної ділянки ОСОБА_4 . Тобто, суд буде зобов`язаний вирішити спір між зазначеними сусідами щодо меж їхніх земельних ділянок, а також стосовно наявності у позивача права користування земельною ділянкою, названою у позові тупиковим проїздом. Крім того, залежно від висновку про те, чи входить цей проїзд до складу земельної ділянки ОСОБА_4 , чи розташований на комунальній земельній ділянці, суд повинен вирішити питання щодо права власника відповідної ділянки перекривати зазначений проїзд.
29. Звертаємо увагу і на те, що позивач оскаржує зміну межі його земельної ділянки з боку земельної ділянки ОСОБА_3 через організацію відповідачем всупереч Генеральному плану с. Товщів Пустомитівського району 1970 року несанкціонованого, на думку позивача, проїзду між цими ділянками за рахунок ділянки позивача. Тому вимога позивача відновити межу його земельної ділянки згідно з вказаним Генеральним планом також спрямована на захист цивільного права, а не на вирішення публічно-правового спору щодо дороги загального користування.
30. Вважаємо, що у справах з декількома вимогами, одна чи декілька з яких стосуються скасування акта індивідуальної дії органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, за наявності спору щодо речових прав на земельну ділянку або на декілька земельних ділянок, такі вимоги поглинаються спором щодо речових прав, і залежно від суб`єктного складу учасників правовідносин їх слід вирішувати за правилами цивільного чи господарського судочинства (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала, зокрема, у постановах від 29 травня 2018 року у справі № 816/619/15-а, від 29 серпня 2018 року у справі № 623/2207/16-а, від 21 листопада 2018 року у справі № 376/2402/15-а).
31. Тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що з урахуванням характеру спірних правовідносин вимога позивача про визнання незаконним і скасування оскарженого рішення поглинається спором про цивільне право, а тому її слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
32. Крім того, зауважуємо, що недоречною є згадка у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 450/338/17 про її висновок, викладений у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 127/16433/17. Спірні правовідносини у цих справах не є подібними. Так, якщо у справі № 450/338/17 спір пов`язаний із захистом речових прав на приватні земельні ділянки позивача та ОСОБА_4 , то спір у справі № 127/16433/17 стосувався рішення міської ради про передання комунальної земельної ділянки у постійне користування її виконавчому органу для проектування кладовища. На думку позивачів у справі № 127/16433/17, це рішення міська рада прийняла з порушенням екологічних умов, вимог водного та земельного законодавства, всупереч санітарним нормам і правилам, оскільки комунальна земельна ділянка, відведена під кладовище, розташована біля річки Південний Буг і слугує джерелом централізованого водопостачання на території Вінницької області. Тому оскаржене у справі № 127/16433/17 рішення, за твердженнями позивачів, могло завдати негативних наслідків для членів відповідної територіальної громади. Велика Палата Верховного Суду у тій справі дійшла висновку про адміністративну юрисдикцію суду з огляду на те, що оскаржене рішення органу місцевого самоврядування не порушувало безпосередньо права позивачів, спір про право був відсутній, а досліджувати треба було виключно владні управлінські дії та рішення відповідного органу, спрямовані на вирішення суспільних потреб територіальної громади в організації кладовища.
33. З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року - без змін.
Судді Великої Палати Верховного Суду| Д. А. Гудима|
|Н. П. Лященко|
|В. В. Пророк|
|О. М. Ситнік|