ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А.
Справа № 305/1886/16-а
Провадження № 11-1349апп18
І. Короткий виклад історії справи
1. 15 листопада 2016 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 (далі також - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Кобилецько-Полянської селищної ради Рахівського району Закарпатської області (далі - селищна рада), виконавчого комітету селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_3 (далі також - третя особа), в якому просили:
1.1. Визнати протиправною бездіяльність селищної ради у частині вирішення питання щодо відведення земельної ділянки на місцевості (в натурі) під утворену під`їзну дорогу з АДРЕСА_1 (далі - селище) через «земельну ділянку землекористувача ОСОБА_3 » до земельної ділянки позивачів, яка розташована на АДРЕСА_2 (далі - земельна ділянка позивачів) у цьому ж селищі, із визначенням «червоних ліній» - меж вулиці.
1.2. Зобов`язати селищну раду в особі її виконавчого комітету в порядку, визначеному чинним законодавством, вчинити дії, необхідні для виготовлення містобудівної документації щодо проектування, розташування, визначення меж - «червоних ліній», прийняття в експлуатацію під`їзної дороги з вул. Павлюка у селищі до земельної ділянки позивачів через «земельну ділянку, яку використовує громадянка ОСОБА_3 », що розташована на АДРЕСА_3 (далі - «земельна ділянка третьої особи» або «земельна ділянка ОСОБА_3 .»), у напрямку, вказаному в кадастровому плані проекту відведення земельної ділянки у власність позивачів.
2. Вимоги позивачі мотивували так :
2.1. Вони мають право спільної часткової власності у рівних частинах на житловий будинок на АДРЕСА_2 та на земельну ділянку за цією ж адресою площею 0,0837 га з цільовим призначенням для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
2.2. 6 липня 2016 року VIII сесія VII скликання селищної ради ухвалила рішення № 163 «Про утворення під`їзної дороги», яким вирішила утворити під`їзну дорогу з вул. Павлюка до земельної ділянки позивачів через земельну ділянку третьої особи, у напрямку, вказаному в кадастровому плані проекту відведення земельної ділянки у власність позивачів (далі - рішення про утворення під`їзної дороги).
2.3. Рішення про утворення під`їзної дороги не було виконане.
2.4. Користуватися під`їзною дорогою до свого житлового будинку позивачі не можуть, оскільки третя особа унеможливлює таке користування.
3. 16 лютого 2017 року Рахівський районний суд Закарпатської області прийняв постанову, якою позов задовольнив.
4. Мотивував постанову тим, що :
4.1. Цей спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
4.2. Відповідачі не надали жодного належного та допустимого доказу, який би підтверджував правомірність і неможливість виконання рішення про утворення під`їзної дороги.
4.3. Довід відповідачів щодо відсутності у селищної ради коштів для виготовлення містобудівної документації та внесення змін до генерального плану населеного пункту непідтверджений жодним належним і допустим доказом.
4.4. Орган місцевого самоврядування допустив протиправну бездіяльність, вирішуючи питання щодо виготовлення містобудівної документації, будівництва житлової вулиці, визначення «червоних ліній» - меж запроектованої вулиці.
5. 12 липня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив.
6. Мотивував ухвалу так :
6.1. Позов ґрунтується на юридичних фактах, стосовно яких існує спір з приводу користування позивачами та третьою особою земельною ділянкою, тобто фактично існує спір між землекористувачами.
6.2. Цей спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
7. 28 липня 2017 року позивачі подали касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України. Просять скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
8. Мотивували касаційну скаргу так :
8.1. Апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що спір не належить до юрисдикції адміністративного суду;
8.2. Селищна рада у порядку, визначеному Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про автомобільні дороги» ухвалила рішення про утворення під`їзної дороги, не відвівши таку дорогу на місцевості, тобто допустила бездіяльність, яку позивачі просять суд визнати протиправною. Для відновлення порушених прав позивачів слід також зобов`язати відповідачів вчинити певні дії.
9. 24 квітня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу задовольнила частково, ухвалу суду апеляційної інстанції скасувала, а справу направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
10. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
10.1. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що селищна рада, приймаючи оскаржене рішення,не здійснювала владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм права, оскільки у цих правовідносинах селищна рада реалізує свої контрольні функції у сфері управління, а спір щодо їх виконання належить до юрисдикції адміністративного суду. Тому помилковим є також висновок про необхідність вирішення спору за правилами цивільного судочинства.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
11. Не можу погодитися з висновками більшості колег щодо необхідності розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
12. По-перше, в ухвалі від 12 липня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд взагалі не робив висновків про те, що селищна рада, прийнявши рішення про утворення під`їзної дороги, не здійснювала владних управлінських функцій.
13. По-друге, апеляційний суд правильно вважав, що у цій справі існує спір з приводу користування позивачами та третьою особою земельною ділянкою, тобто спір про цивільне право, який слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
14. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
15. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
16. Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
18. Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакціївизначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
19. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
20. Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності (частина перша, пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду). Близький за змістом припис закріплений у пункті 1 частини першої статті 19КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
21. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
22. Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час постановлення ухвал судами першої й апеляційної інстанцій (див. пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 617/1315/15-ц, пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі № 807/1456/17).
23. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
24. Отже, до компетенції адміністративних судів належать, зокрема, спори фізичних або юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
26. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
27. Отже, за загальним правилом у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін є, як правило, фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесене до інших видів судочинства.
28. Згідно з матеріалами справи у позивачів з третьою особою є багатолітній спір, зокрема з приводу можливості проходу та проїзду через земельну ділянку третьої особи, до земельної ділянки позивачів.
29. Справа № К/800/40041/14
29.1. До апеляційної скарги у цій справі третя особа долучила копію ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 грудня 2015 року, якою суд касаційної інстанції скасував рішення судів попередніх інстанцій про задоволення позову ОСОБА_3 до селищної ради та закрив провадження у справі № К/800/40041/14. Позивачка у тому судовому процесі просила скасувати рішення селищної ради від 19 червня 2012 року № 177, яким, зокрема, встановлений сервітут через земельну ділянку ОСОБА_3 , шириною 3 метри для проїзду до земельної ділянки позивачів. ОСОБА_1 і ОСОБА_2 були залучені до справи № К/800/40041/14 третіми особами, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору.
29.2. Вищий адміністративний суд України мотивував ухвалу від 15 грудня 2015 року у справі № К/800/40041/14 так :
29.2.1. Спір виник між фізичними особами з приводу користування земельними ділянками, а отже, є приватноправовим;
29.2.2. Не є обов`язковим до виконання рішення селищної ради від 19 червня 2012 року № 177, в якому зазначено, що у разі спору сторони можуть звернутися до суду.
29.2.3. У ОСОБА_3 виник з ОСОБА_1 і ОСОБА_2 спір щодо встановлення в інтересах останніх земельного сервітуту, тобто цивільно-правовий спір, до якого застосовуються приписи глави 16 Земельного кодексу (далі - ЗК) України та статей 401-404 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України. Такий спір має вирішувати суд за правилами цивільного судочинства.
30. Право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками) (частина перша статті 98 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
31. Власники або землекористувачі земельних ділянок можуть вимагати встановлення такого земельного сервітуту як права проходу (пункт «а» частини першої статті 99 ЗК України), а також проїзду на транспортному засобі по наявному шляху (пункт «б» частини першої статті 99 ЗК України).
32. Відповідно до частини третьої статті 402 ЦК України у разі недосягнення домовленості про встановлення сервітуту та про його умови спір вирішується судом за позовом особи, яка вимагає встановлення сервітуту.
33. Отже, спір між сусідніми землекористувачами (фізичними особами) щодо встановлення земельного сервітуту є приватноправовим, про що зазначив Вищий адміністративний суд України у справі № К/800/40041/14.
34. Втім, 6 липня 2016 року селищна рада прийняла рішення про утворення під`їзної дороги, яким утворила під`їзну дорогу до земельної ділянки позивачів через земельну ділянку третьої особи. А вже 15 листопада 2016 року позивачі звернулися з адміністративним позовом у справі № 305/1886/16-а, який мотивували невиконанням селищною радою зазначеного рішення.
35. Справа № 305/667/17
35.1. У квітні 2017 року ОСОБА_3 звернулася з адміністративним позовом до селищної ради, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, - ОСОБА_1 і ОСОБА_2 , про скасування рішення про утворення під`їзної дороги.
35.2. 3 травня 2017 року Рахівський районний суд Закарпатської області постановив у справі № 305/667/17 за вказаним позовом ухвалу, якою відкрив провадження у справі.
35.3. 23 жовтня 2017 року цей суд прийняв постанову, якою у задоволенні позову у справі № 305/667/17 відмовив (69837306), вказавши, зокрема, на таке:
35.3.1. 22 квітня 1997 року селищна рада прийняла рішення «Про приватизацію земельних ділянок громадян для обслуговування, будівництва індивідуальних житлових будинків та господарських споруд», згідно з яким ОСОБА_3 отримала у приватну власність земельну ділянку площею 0,11 га для обслуговування індивідуального житлового будинку
АДРЕСА_4 Право власності на нерухоме майно, розташоване на цій земельній ділянці, ОСОБА_3 набула відповідно до рішення Рахівського районного суду Закарпатської області від 21 грудня 2011 року у справі № 2-1077/11.
35.3.3. Савчук Г. В. не надала доказів наявності у неї прав на земельну ділянку, на якій розташовані її житловий будинок з господарськими та надвірними спорудами.
35.3.4. Площа цієї ділянки становить 0,1259 га.
35.4. 7 грудня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою залишив вказану постанову без змін (70956436).
35.5. 5 січня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у справі № 305/667/17 (71488704).
36. Незважаючи на те, що після ухвали Вищого адміністративного суду України від 15 грудня 2015 року у справі № К/800/40041/14 спір між ОСОБА_3 та ОСОБА_1 і ОСОБА_2 фактично продовжився у двох інших адміністративних справах (№ 305/1886/16-а та № 305/667/17), характер і суть спірних правовідносин не змінилися: з 2012 року виникли та тривають земельні спори позивачів з третьою особою і третьої особи з позивачами, які мають розглядатися за правилами цивільного судочинства, оскільки фактично стосуються:
36.1. Встановлення в інтересах позивачів земельних сервітутів - права проходу через земельну ділянку третьої особи, а також права проїзду на транспортному засобі утвореною в інтересах позивачів селищною радою і такою, що має бути прокладена через земельну ділянку третьої особи, під`їзною дорогою до земельної ділянки позивачів;
36.2. Перешкоджання селищною радою та позивачами третій особі у користуванні й розпорядженні належним їй на праві приватної власності нерухомим майном, розташованим на земельній ділянці третьої особи. Вирішивши утворити під`їзну дорогу до земельної ділянки позивачів через земельну ділянку третьої особи, селищна рада вчинила дії, спрямовані на розділення цією дорогою об`єктів нерухомості, розташованих на земельній ділянці третьої особи (див. схему топографо-геодезичної основи земельної ділянки позивачів на а. с. 14, а також доводи адвоката третьої особи щодо перешкод останній у користуванні її нерухомим майном на звороті а. с. 126).
36.3. Перешкоджання селищною радою шляхом прийняття рішень про утворення під`їзної дороги та про встановлення сервітуту через земельну ділянку третьої особи у реалізації останньою права завершити оформлення права власності на земельну ділянку, на якій знаходяться житловий будинок, господарські і надвірні споруди третьої особи та яку останній виділили у власність згідно з рішенням селищної ради «Про приватизацію земельних ділянок громадян для обслуговування, будівництва індивідуальних житлових будинків та господарських споруд» від 22 квітня 1997 року.
37. На вирішення частини цього спору спрямовані вимоги позивачів у справі № 305/1886/16-а про визнання протиправною бездіяльності селищної ради у частині вирішення питання щодо відведення земельної ділянки на місцевості під утворену під`їзну дорогу через земельну ділянку третьої особи до земельної ділянки позивачів, а також про зобов`язання селищної ради в особі її виконавчого комітету вчинити дії, необхідні для виготовлення містобудівної документації щодо проектування, розташування, визначення меж, прийняття в експлуатацію цієї під`їзної дороги.
38. З матеріалів справи очевидним є те, що ніякого публічного інтересу у прокладенні під`їзної дороги саме до земельної ділянки позивачів немає. Така дорога утворена селищною радою згідно з рішенням про утворення під`їзної дороги саме в інтересах позивачів. Останні намагаються захистити у суді їхнє право мати таку під`їзну дорогу, прокладену через земельну ділянку третьої особи, на якій розташовані належній цій особі житловий будинок, господарські та надвірні споруди.
39. Тому вважаю, що сторонами спірних правовідносин є:
39.1. Позивачі, які претендують на відведення селищною радою земельної ділянки на місцевості під утворену під`їзну дорогу, що має проходити через земельну ділянку третьої особи, до земельної ділянки позивачів;
39.2. Третя особа, яка заперечує можливість позивачів отримати права проходу та проїзду через земельну ділянку, яку ця особа використовує, зокрема і через утворену селищною радою під`їзну дорогу, а також заперечує можливість утворення селищною радою цієї дороги через земельну ділянку третьої особи, на якій розташовані належній цій особі житловий будинок, господарські та надвірні споруди;
39.3. Селищна рада, яка прийняла рішення про утворення під`їзної дороги та про встановлення сервітуту через земельну ділянку третьої особи.Приймаючи ці рішення, селищна рада виконувала не управлінські функції щодо позивачів і третьої особи, а вчиняла дії, спрямовані на вирішення приватноправового конфлікту між вказаними особами, втрутившись у право третьої особи мирно володіти її майном (зокрема, житловим будинком, господарськими та надвірними спорудами, розташованими на земельній ділянці третьої особи). Питання законності такого втручання, здійсненого в інтересах позивачів, а також його пропорційності меті задоволення приватного інтересу позивачів у наявності під`їзної дороги до їхньої земельної ділянки, повинні бути з`ясовані у межах спору, що має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
40. З огляду на наведене правильним був висновок апеляційного суду про закриття провадження у справі № 305/1886/16-а та про необхідність вирішення цього спору за правилами цивільного судочинства.
41. На мою думку, Велика Палата Верховного Суду мала врахувати наявність у третьої особи права власності на житловий будинок, господарські та надвірні споруди, розташовані на виділеній цій особі у власність земельній ділянці, та можливість перешкод третій особі у користуванні цим майном у разі відведення земельної ділянки на місцевості під утворену селищною радою в інтересах позивачів до їхньої земельної ділянки під`їзну дорогу через земельну ділянку третьої особи. Тому касаційну скаргу слід було залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року - без змін.
Суддя Великої Палати Верховного Суду | Д. А. Гудима|