ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М.
20 березня 2019 року
м. Київ
у справі № 810/5854/14 (провадження № 11-1416апп18) за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції сільського господарства в Київській області (далі - Інспекція), треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , прокуратура Київської області, про визнання протиправними дій і скасування рішення за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області (далі - заступник прокурора) на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року у складі судді Щавінського В. Р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року у складі колегії суддів Мамчура Я. С., Желтобрюх І. Л., Епель О. В.
За наслідками розгляду 20 березня 2019 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу заступника прокурора задовольнила. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року скасувала, а провадження у справі закрила.
З таким висновком не погоджуюся та висловлюю окрему думку відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Звертаючись до суду з позовом, ОСОБА_1 зазначив, що прокуратура Київської області на виконання завдання Генеральної прокуратури України направила Інспекції вимогу щодо проведення перевірки дотримання вимог законодавства при відведенні земельних ділянок на території Обухівського району Київської області. Виконуючи ці вимоги прокуратури Київської області, старший державний інспектор сільського господарства в Київській області Возбраний Віталій Анатолійович (далі - інспектор) склав акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області від 19 березня 2014 року № А 43/141. На думку позивача, дії відповідача та зазначений акт є протиправними та такими, що порушують його права.
Просив визнати протиправними дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 та скасувати цей акт.
Справа розглядалася судами неодноразово.
Останньою постановою Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року, позов задоволено частково: визнано дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року № А 43/141 протиправними; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
У жовтні 2016 року перший заступник прокуратури Київської області подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення, провадження у справі закрити.
Велика Палата Верховного Суду задовольняючи касаційну скаргу заступника прокурора таскасовуючи постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року, зазначила, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій). При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі положень частини першої статті 5 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ'єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.
З наведеними мотивами Великої Палати Верховного Суду погодитися не можна, оскільки такі висновки не відповідають нормам матеріального і процесуального права.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України, відтак даний спір не може бути розглянутий у судах, як і дії інспектора зі складання цього акту.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Під правоздатністю пред`являти позови, вимагати відшкодування шкоди й домагатися рішення суду розуміється право подання позову у суд, який наділений повноваженнями розглядати питання фактів й права, що стосуються конкретного спору, з метою постановлення рішення, що матиме обов`язкову силу (рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Конт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії», заяви № № 6878/75, 7238/75).
ЄСПЛ у своїх рішеннях, здійснюючи тлумачення положень Конвенції, указав, що право на доступ до правосуддя не має абсолютного характеру та може бути обмежене: держави мають право установлювати обмеження на потенційних учасників судових розглядів, але ці обмеження повинні переслідувати законну мету, бути співмірними й не настільки великими, щоб спотворити саму сутність права (рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашінгдейн проти Великої Британії).
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Висновок про неможливість оскарження акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства та дій інспектора щодо складання цього акту обмежує право ОСОБА_1 захищати відповідно до статті 124 Конституції України свої порушені, невизнані та оспорені права, визначати межі заявлених вимог та способи захисту прав.
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Законом може бути визначений обов`язків досудовий порядок урегулювання спору.
Можна зробити висновок, що у Конституції України не встановлено обмеження доступу до правосуддя, окрім випадків, коли законом визначено обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору. Інших обмежень доступу до правосуддя Конституція України не містить.
Винятковою компетенцією суду є правосуддя, тобто здійснювана в передбаченому законом процесуальному порядку правозастосовча діяльність з розгляду справ.
Суд зобов`язаний розглядати справу в межах заявлених вимог, а закриття провадження у справі з підстав, не передбачених законом, фактично є відмовою в судовому захисті та порушенням принципу доступу до правосуддя.
Обрання неналежного способу захисту не є підставою для відмови у судовому розгляді, а це є підставою для відмови в позові.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Інспекції за захистом, на його думку, порушених прав, в якому просив визнати протиправними дії інспектора щодо складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та скасувати цей акт.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією України чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Дії інспектора щодо складання акта перевірки не віднесені жодним нормативним актом до дій, щодо оскарження яких встановлено інший порядок. Оскільки інспектор, як суб`єкт публічної служби, наділений повноваженнями проводити перевірки та відповідним чином реагувати на виявлені, на його думку, порушення закону, є суб`єктом владних повноважень, а складений акт перевірки є підставою для застосування, у даному випадку до позивача, відповідних санкцій, які матимуть у будь-якому випадку негативні наслідки щодо його прав та інтересів.
Унеможливлення оскарження акту перевірки тягне за собою для позивача негативні наслідки, по-перше, створюючи для нього правову невизначеність і залежність від розсуду посадової особи органу державної влади щодо подальшого руху акту та неможливості у ефективний спосіб заперечувати фактично від обвинувачення у вчиненні порушень закону.
За таких обставин вважаю, що спір підлягає розгляду по суті за правилами адміністративного судочинства.
Суддя О. М. Ситнік